HOTARARE nr. 901 din 27 octombrie 2015 privind aprobarea Strategiei nationale in domeniul achizitiilor publice
Forma sintetica la data 30.05.2019.
Acest act a fost creat utilizand tehnologia SintAct®-Acte Sintetice. SintAct® si tehnologia Acte Sintetice sunt marci inregistrate ale Wolters Kluwer.
In temeiul art. 108 din Constitutia Romaniei, republicata, al art. 3 lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2015 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale pentru Achizitii Publice, aprobata prin Legea nr. 244/2015, precum si al art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, cu modificarile si completarile ulterioare,
Guvernul Romaniei adopta prezenta hotarare.
Art. 1
Se aproba Strategia nationala in domeniul achizitiilor publice, denumita in continuare Strategia nationala, prevazuta in anexa care face parte integranta din prezenta hotarare.
Art. 2
Se desemneaza Agentia Nationala pentru Achizitii Publice, institutie publica aflata in subordinea Ministerului Finantelor Publice, ca institutie responsabila de implementarea Strategiei nationale.
Art. 3
Agentia Nationala pentru Achizitii Publice, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale au obligatia de a duce la indeplinire obiectivele specifice domeniului lor de activitate prevazute in Strategia nationala.
Art. 4
Monitorizarea si evaluarea implementarii Strategiei nationale se realizeaza trimestrial de catre Agentia Nationala pentru Achizitii Publice cu sprijinul Comitetului interministerial pentru achizitii publice.
-****-
| PRIM-MINISTRU
VICTOR-VIOREL PONTA Contrasemneaza: Ministrul finantelor publice, Eugen Orlando Teodorovici Ministrul fondurilor europene, Marius Nica Presedintele Agentiei Nationale pentru Achizitii Publice, Roxana Minzatu Secretarul general al Guvernului, Ion Moraru Seful Cancelariei Primului-Ministru, Vlad-Stefan Stoica Ministrul dezvoltarii regionale si administratiei publice, Sevil Shhaideh Ministrul afacerilor externe, Bogdan Lucian Aurescu Ministrul transporturilor, Iulian-Ghiocel Matache Ministrul muncii, familiei, protectiei sociale si persoanelor varstnice, Rovana Plumb Ministrul economiei, comertului si turismului, Mihai Tudose Ministrul pentru societatea informationala, Sorin Mihai Grindeanu Ministrul educatiei si cercetarii stiintifice, Sorin Mihai Cimpeanu Ministrul mediului, apelor si padurilor, Gratiela Leocadia Gavrilescu |
ANEXA: STRATEGIA NATIONALA in domeniul achizitiilor publice
| CuprinsIntroducereStructura strategieiInformatii generale relevanteCadrul juridic, prioritati si politici existenteDefinirea problemelorA. Cadrul legislativ
B. Deficientele sistemului institutional C. Procesul de achizitie publica D. Intarirea capacitatii administrative a autoritatilor contractante E. Monitorizare si supervizare Obiective A. Obiectivul general B. Obiective specifice Principii generale Directii de actiune Rezultatele politicilor publice 1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala 2. Coerenta globala si eficienta sistemului institutional 3. Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice 4. Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate 5. Functiile de monitorizare si supervizare a sistemului de achizitii publice din Romania Rezultatele actiunilor 1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala 2. Coerenta globala si eficienta sistemului institutional 3. Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice 4. Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate 5. Functiile de monitorizare si supervizare a sistemului de achizitii publice din Romania Indicatori Implicatii pentru buget Implicatii juridice Capitolul 1 Capitolele 2 si 3 Capitolul 4 Capitolul 5 Proceduri de monitorizare, evaluare Etape ulterioare si institutii responsabile Capitolul 1 – Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala 1.1. Descrierea situatiei curente 1.2. Directii de actiune A. Adoptarea noului cadru legislativ in materie de achizitii publice, prin transpunerea directivelor Uniunii Europene in domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor si a legislatiei secundare aferente B. Pregatirea si aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului inainte de modificarea legilor din domeniul achizitiilor publice C. Implementarea masurilor operationale de corectare si prevenire a inconsecventelor legislative D. Dezvoltarea si implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigma la nivelul intregului sistem de achizitii publice 1.3. Indicatori de impact si de rezultat 1.4. Lista documentelor-suport corespunzatoare cap. 1 Capitolul 2 – Coerenta globala si eficienta sistemului institutional 2.1. Descrierea situatiei actuale 2.2. Directii de actiune A. Consolidarea politicii de achizitii publice la nivel guvernamental central B. Asigurarea unei abordari echilibrate si trans-sectoriale in promovarea politicii de achizitii publice C. Aplicarea unui mecanism de cooperare interinstitutionala D. Reforma si consolidarea functiilor centrale in cadrul sistemului de achizitii publice E. Asigurarea unui sistem de remedii si cai de atac imbunatatit si eficient 2.3. Indicatori de impact si de rezultat 2.4. Lista documentelor-suport corespunzatoare cap. 2 Capitolul 3 – Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice 3.1. Descrierea situatiei actuale 3.2. Directii de actiune 3.2.1. Eficientizarea procesului de achizitii publice 3.2.2. Actiuni pentru a asigura regularitatea si calitatea procesului: domeniul de aplicare si impactul preconizat 3.3. Indicatori de impact si de rezultat 3.4. Lista documentelor-suport corespunzatoare cap. 3 Capitolul 4 – Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate 4.1. Descrierea situatiei actuale 4.2. Directii de actiune A. Cresterea abilitatilor tehnice si procedurale la nivelul autoritatilor contractante prin elaborarea de ghiduri si documentatii de atribuire standard B. Solutionarea deficientelor din implementare cu scopul de a sprijini pregatirea si implementarea contractelor de achizitii publice C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achizitiile publice (functionari publici sau personal contractual ce actioneaza in domeniul achizitiilor publice) si infiintarea unui sistem de premiere D. Achizitii centralizate pentru administratia centrala pentru anumite categorii de achizitii publice E. Utilizarea unitatilor centralizate de achizitii publice de catre autoritatile contractante din cadrul unei administratii sau de catre autoritatile contractante dintr-o zona geografica F. Crearea de consortii de catre autoritatile contractante de la nivelul administratiei locale G. Sporirea capacitatii autoritatilor contractante in utilizarea procedurilor on-line H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreati, ca proiect-pilot in domeniul contractelor de lucrari aferente constructiei de drumuri si autostrazi 4.3. Indicatori de impact si de rezultat Capitolul 5 – Functiile de monitorizare si supervizare ale sistemului de achizitii publice din Romania 5.1. Descrierea situatiei actuale 5.2. Directii de actiune A. Reorganizarea si redimensionarea functiei de monitorizare B. Stabilirea indicatorilor care urmeaza a fi luati in considerare pentru functia de monitorizare C. Corelarea functiilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice si supervizare D. Dezvoltarea functiei de supervizare 5.3. Indicatori de impact si de rezultat Documente-suport Documentul-suport nr. 1 – Cadrul legal actual in domeniul achizitiilor publice Documentul-suport nr. 2 – Pozitia preliminara a Romaniei privind optiunile din noile directive din domeniul achizitiilor publice Documentul-suport nr. 3 – Cadrul institutional actual in domeniul achizitiilor publice Documentul-suport nr. 4 – Lista de probleme si solutii Lista abrevierilor si a acronimelor ANAP Agentia Nationala pentru Achizitii Publice AA Autoritatea de Audit AADR Agentia pentru Agenda Digitala a Romaniei AC Autoritate contractanta AM Autoritate de management ANAF Agentia Nationala de Administrare Fiscala ANAR Administratia Nationala „Apele Romane” ANC Autoritatea Nationala pentru Calificari ANI Agentia Nationala de Integritate AP Achizitii publice ANFP Agentia Nationala a Functionarilor Publici ANRSC Agentia Nationala de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilitati Publice ANRMAP Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice BEI Banca Europeana de Investitii BM Banca Mondiala CA Curtea de apel CC Consiliul Concurentei CCR Curtea de Conturi a Romaniei CE Comisia Europeana CNADNR Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania CNSC Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor CPV Vocabularul comun privind achizitiile publice (Common Procurement Vocabulary) CSM Consiliul Superior al Magistraturii DLAF Departamentul pentru lupta antifrauda DUAE Document unic de achizitie european EQF Cadrul european al calificarilor FIDIC Federatia Internationala a Inginerilor Consultanti (Federation Internationale des Ingenieurs-Conseils) IMM intreprinderi mici si mijlocii ISCED Clasificarea internationala standard pentru educatie ISO Organizatia Internationala de Standardizare (International Organization for Standardization) ISCO Clasificarea internationala standard a ocupatiilor JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene KPI Indicator-cheie de performanta (Key performance indicator) MECT Ministerul Economiei, Comertului si Turismului MDRAP Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice MFP Ministerul Finantelor Publice MJ Ministerul Justitiei MMFPSPV Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice MFE Ministerul Fondurilor Europene MSI Ministerul pentru Societatea Informationala NUTS Nomenclatorul comun al unitatilor teritoriale de statistica (Nomenclature of Territorial Units for Statistics) PAAP Planul anual de achizitii publice PIB Produs intern brut POR Programul operational regional POS M Programul operational sectorial Mediu PPP Parteneriat public-privat SEAP Sistemul electronic de achizitii publice SGG Secretariatul General al Guvernului SICAP Sistem electronic destinat achizitiilor electronice TED Tenders Electronic Daily (versiunea on-line a „Suplimentului la Jurnalul Oficial al UE” dedicat achizitiilor publice europene) TFEU Tratatul privind functionarea Uniunii Europene (Treaty on the Functioning of the European Union) UCA Unitati centralizate de achizitii UCVAP Unitatea Centrala de Verificare a Achizitiilor Publice UE Uniunea Europeana |
PARTEA 1:
(1)Introducere
Prezenta strategie este un document care propune actiuni ce definesc politica Guvernului cu privire la reformarea sistemului national de achizitii publice in perioada 2015-2020.
Dezvoltarea strategiei reprezinta o etapa cruciala in vederea reformarii sistemului romanesc de achizitii publice, deoarece stabileste o viziune comuna, intr-un moment-cheie in care noile directive in domeniu propun statelor membre trecerea la o noua paradigma, in contextul in care achizitiile publice devin instrumentul principal de deblocare a cresterii economice la nivel european.
In consecinta, achizitiile publice dau masura bunei guvernante intrucat reglementeaza modul de cheltuire a banului public si trebuie sa asigure accesul neingradit al operatorilor economici.
Sistemul national de achizitii publice actual este rezultatul unui proces greoi de maturizare ca urmare a celor aproape zece ani de aplicare a legislatiei nationale. Acest sistem s-a confruntat cu lipsa capacitatii si capabilitatilor autoritatilor contractante de a derula proceduri de achizitie publica, coroborata cu o legislatie dificil de utilizat si de interpretat intr-o maniera unitara, cu schimbari legislative frecvente, lipsa de transparenta si eficacitate a investitiilor, contestatii numeroase si mai ales lipsa sustenabilitatii proiectelor.
In acest context, Guvernul Romaniei a declarat achizitiile publice drept una dintre prioritatile sale si, prin Decizia prim-ministrului nr. 218/20141 privind infiintarea Comitetului interministerial pentru realizarea reformei cadrului legislativ si institutional in domeniul achizitiilor publice, a instituit un mod de lucru operativ pentru reformarea sistemului. In acest scop a fost constituit Comitetul interministerial si un grup de lucru la nivel tehnic, cu participarea institutiilor centrale-cheie in domeniu: Ministerul Fondurilor Europene, Cancelaria Prim-ministrului, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, Ministerul Finantelor Publice – Unitatea Centrala pentru Verificarea Achizitiilor Publice, Ministerul pentru Societatea Informationala, Ministerul Justitiei si Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice. O contributie constanta si o implicare activa a avut Consiliul National pentru Solutionarea Contestatiilor. Cu rol de invitati au participat la dezbateri Curtea de Conturi a Romaniei si Autoritatea de Audit, Consiliul Superior al Magistraturii, Agentia Nationala pentru Integritate, Consiliul Concurentei. Grupul de lucru tehnic a beneficiat de sprijinul permanent furnizat de catre expertii Bancii Europene de Investitii si ai Bancii Mondiale.
___
1Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 a fost abrogata prin Decizia prim-ministrului nr. 236/2015 privind infiintarea Comitetului interministerial pentru achizitii publice.
Procesul de analiza si identificare a masurilor adecvate a fost initiat la nivel european, printr-un dialog structurat cu reprezentanti ai Comisiei Europene, prin intermediul DG Regio si DG Grow, in contextul transpunerii noilor directive in domeniul achizitiilor publice si semnarii Acordului de parteneriat 2014-2020 privind utilizarea fondurilor europene structurale si de investitii.
Elaborarea strategiei a necesitat o durata considerabila de timp, precum si consultari constante atat cu institutiile europene si nationale, cat si cu reprezentanti ai asociatiilor profesionale din domeniul achizitiilor publice si ai unor structuri asociative relevante din mediul de afaceri, interesate de reforma domeniului.
Coalitia pentru Dezvoltarea Romaniei, partenerul Guvernului Romaniei din sectorul privat, a fost un sprijin constant in definirea eforturilor de reformare.
Un rol important l-a avut, de asemenea, Unitatea pentru Implementarea Prioritatilor, de la nivelul Cancelariei Primului-Ministru, care a furnizat asistenta tehnica punctuala in elaborarea strategiei. Totodata, au fost luate in considerare si o serie de analize punctuale furnizate de catre expertii Deloitte in cadrul proiectului de asistenta tehnica „Sprijin pentru Ministerul Fondurilor Europene”.
Documentul final a fost supus consultarii publice pe site-ul Guvernului in a doua jumatate a lunii iulie 2015.
(2)Structura strategiei
Prezentul document se construieste pe cinci capitole care cuprind problemele majore identificate, directiile de actiune adecvate pentru reformarea sistemului, precum si o serie de documente-suport care fundamenteaza situatiile identificate.
La nivelul fiecarui capitol se regaseste un plan de actiune cu termene clare, institutii responsabile, indicatori de performanta si impact preconizat. Cele 5 capitole care constituie si directiile de actiune sunt urmatoarele:
– Capitolul 1: Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala;
– Capitolul 2: Coerenta globala si eficienta sistemului institutional;
– Capitolul 3: Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice;
– Capitolul 4: Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate;
– Capitolul 5: Functiile de monitorizare si supervizare ale sistemului de achizitii publice din Romania.
Capitolele strategiei se completeaza si se expliciteaza reciproc, formand un ansamblu coerent. Este de subliniat faptul ca imbunatatirea sistemului de achizitii publice nu depinde de o singura masura, izolata, ci de implementarea prezentei strategii in ansamblul ei.
(3)Informatii generale relevante
Achizitiile publice reprezinta unul dintre domeniile prioritare ale Guvernului Romaniei, care contribuie la dezvoltarea infrastructurii economice si sociale, furnizarea de servicii publice, la sporirea increderii in institutiile statului.
In 2013, valoarea bunurilor, lucrarilor si serviciilor achizitionate din fonduri publice s-a ridicat la 13,3% din PIB-ul Romaniei, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat si aproximativ 3,87% (5.491 milioane euro) din fonduri UE si alte surse de finantare. Potrivit analizelor intreprinse, actualele proceduri de atribuire din Romania sunt ineficiente, ingreunate de bariere birocratice si nu urmaresc o eficienta a utilizarii fondurilor, aceasta fiind o cauza a ratei scazute a absorbtiei si a corectiilor aplicate finantarilor din fondurile UE.
(4)Cadrul juridic, prioritati si politici existente
Prezenta strategie aduce o noua abordare in domeniul achizitiilor publice, mutand accentul de la procedura la proces, de la valoarea contractului propriu-zis la costul intregului ciclu de viata al unei achizitii, de la o suprareglementare la o legislatie supla, dublata de ghiduri coerente, actualizate, consolidate si validate de Agentia Nationala pentru Achizitii Publice.
Strategia prevede o reasezare a sistemului pornind de la functiile esentiale pentru o buna functionare: asigurarea legiferarii, elaborarea de politici publice, monitorizare si supervizare, sprijin operational si help-desk, control, remediile si caile de atac.
Profesionalizarea personalului din domeniul achizitiilor publice are menirea, pe termen mediu si lung, sa contribuie la cheltuirea eficienta a banului public prin cresterea calitatii procesului de achizitii si, implicit, prin cresterea capacitatii administrative.
Aceasta redimensionare se impune ca o solutie fireasca de reformare a sistemului, dar si in contextul noilor directive europene in materie, care vor fi transpuse in legislatia nationala:
– Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune;
– Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizitiile publice si de abrogare a Directivei 2004/18/CE;
– Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizitiile efectuate de entitatile care isi desfasoara activitatea in sectoarele apei, energiei, transporturilor si serviciilor postale si de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
O detaliere a cadrului legislativ existent, precum si directiile de urmat, planul de actiuni si termenele de realizare sunt prezentate in cap. 1 – Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala.
(5)Definirea problemelor
Analiza sistemului national de achizitii publice a condus la identificarea unui ansamblu de deficiente care au determinat in timp cheltuirea ineficienta a fondurilor publice, blocaje birocratice, dar si o lipsa a asumarii raspunderii, numeroase contestatii si prelungirea sau anularea unor proceduri.
Lipsa de transparenta a procesului de achizitie, coruptia, gradul scazut de utilizare a mijloacelor electronice, corectiile financiare si absorbtia redusa a fondurilor europene sunt probleme majore identificate.
Aceste probleme sunt analizate pe larg in cadrul strategiei, aceasta integrand totodata solutii adecvate de remediere.
A.Cadrul legislativ
Se confrunta cu o multitudine de acte normative in domeniu, in mare parte de nivel secundar si tertiar, care au fost adesea supuse modificarilor legislative. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, legislatie de nivel primar, transpune directivele europene in domeniul achizitiilor clasice, utilitatilor si concesiunilor. De la intrarea acesteia in vigoare s-au realizat 20 de modificari legislative.
Aditional, alte 52 de acte normative, secundare si tertiare, hotarari ale Guvernului si ordine emise de ANRMAP reglementeaza achizitiile publice in Romania.
Inventarul normativ cuprinde legislatie emisa si de alte ministere cu impact asupra acestui domeniu, fara a fi fost insa corelate cu cele existente. In acest inventar se regasesc acte normative care contravin prevederilor legislative europene, prezentand risc de incalcare a dreptului UE (infringement).
In elaborarea legislatiei, potrivit unei culturi administrative consolidate de-a lungul timpului, tendinta este de a suprareglementa, prin detalierea unor aspecte specifice. Atentia se concentreaza asupra conformarii cu aspectele de legalitate in defavoarea aspectelor de fond ale procesului de achizitie.
Legislatia in acest domeniu nu este interpretata unitar de institutiile cu rol de auditare si control, dar nici de autoritatile contractante. De asemenea, nu exista ghiduri bine documentate, unitar abordate, la care autoritatile contractante si operatorii economici sa se raporteze. Numeroase indrumari au fost publicate, fara valoare adaugata pentru utilizatori, facandu-se doar o trecere in revista a prevederilor legislative in vigoare, fara o abordare practica, operationala.
In momentul de fata nu exista o analiza sistematica a cazurilor si deciziilor Curtii Europene de Justitie pentru fundamentarea unor solutii cu impact asupra interpretarii legislatiei nationale.
O analiza detaliata a deficientelor cadrului legislativ este prevazuta in textul strategiei la cap. 1.
B.Deficientele sistemului institutional
Functiile centrale ale sistemului de achizitii publice sunt distribuite fragmentat si redundant intre urmatoarele institutii cu competente-cheie in acest domeniu (situatia din aprilie 2015):
– ANRMAP – functii de reglementare, sprijin consultativ si operational, verificari ex ante ale documentatiei de atribuire, control ex post partial, monitorizare si cooperare internationala;
– UCVAP – control ex ante al procedurii de evaluare a ofertelor;
– CNSC – organism independent cu activitate administrativ-jurisdictionala, de solutionare a contestatiilor (primul organism de solutionare a contestatiilor);
– AADR – sistemul electronic de achizitii publice (platforma de e-licitatie);
– Curtea de Conturi a Romaniei si Autoritatea de Audit (pentru achizitii din fonduri europene) – activitati de audit si control;
– Consiliul Concurentei – activitati de control;
– curtile de apel – instante competente sa solutioneze plangerea formulata impotriva deciziei pronuntate de CNSC (al doilea organism de solutionare a contestatiilor).
In paralel a fost dezvoltat un sistem separat de control ex post al achizitiilor publice, aplicabil fondurilor UE: autoritatile de management si autoritatea de certificare au obligatia de a valida cheltuielile eligibile catre Comisia Europeana, in timp ce Autoritatea de Audit trebuie sa auditeze cheltuielile declarate Comisiei.
Se pune un accent puternic pe conformitate, legislatie si controale, fara a tine seama de functiile strategice esentiale ale unui sistem de achizitii publice, cum ar fi furnizarea concreta de sprijin operational, monitorizarea pietei, elaborarea de politici si supervizarea sistemului.
Lipseste, de asemenea, un mecanism de control si echilibrare a functiilor existente, in prezent sistemul confruntandu-se cu abordari segregate, care nu comunica si nu se coordoneaza. Nu exista indicatori privind performanta functiilor si nicio evaluare cuprinzatoare cu privire la functionarea sistemului din punctul de vedere al eficientei, eficacitatii sau gradului de integrare a functiilor specifice. Din acest punct de vedere, dezechilibrele din sistem au generat lipsa asumarii raspunderii autoritatilor contractante, tendinta care a descurajat utilizarea achizitiilor publice ca instrument de dezvoltare economica.
Verificarea ex ante a documentatiei de atribuire nu vizeaza decat informatiile incluse in Fisa de date – in special criterii de calificare si atribuire si, in consecinta, nu poate identifica clauzele contractuale discriminatorii si nici specificatiile tehnice subiective sau de slaba calitate.
Pe de alta parte, este necesara o justificare detaliata pentru utilizarea criteriului de atribuire „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic”, ceea ce determina incurajarea autoritatilor contractante sa utilizeze criteriul „pretul cel mai scazut”, impiedicand dezvoltarea unor politici de achizitii strategice si accentuand lipsa de responsabilizare a autoritatilor contractante.
Controlul ex ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice si observatiile nu se axeaza intotdeauna pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe justificarea corecta, din punct de vedere legal, de catre comisiile de evaluare a ofertelor respinse/castigatoare.
Controlul ex post este efectuat de diferite institutii, iar lipsa de abordare comuna in analiza acelorasi documente/proceduri genereaza o noua abordare defensiva la nivelul autoritatilor contractante, care adopta optiunea cu risc minim in procedurile de atribuire ulterioare (respectiv criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.).
Sistemul institutional nu incurajeaza cheltuirea eficienta a banului public. Paradigma „valoare pentru bani” nu este inteleasa si deci nici aplicata, institutiile punand accent pe aspecte procedurale in detrimentul utilizarii eficiente a fondurilor prin raportare la calitate.
Cooperarea interinstitutionala este precara si reprezinta o sursa de inconsecventa a practicilor si deci a deficientelor majore din sistem. Inconsecvente sunt inregistrate atat in cadrul institutiilor, cat si in relatiile dintre ele.
Pana in prezent protocoalele de colaborare au fost semnate, dar nu si aplicate. Nu sunt prevazute initiative de promovare si armonizare a practicilor de succes. Sistemul nu are capacitatea de a reglementa activitatea economica si de a elabora politici publice pe baza indicatorilor existenti.
O analiza detaliata a deficientelor sistemului este prevazuta in textul strategiei la cap. 2.
C.Procesul de achizitie publica
Un proces de achizitii publice performant presupune o buna functionare a controalelor, a sistemului de remedii si cai de atac, a sistemului de prevenire a conflictului de interese si a coruptiei.
Sistemele de control administrativ din domeniul achizitiilor publice sunt redundante, cu efecte partiale si cu accent aproape exclusiv pe legalitatea procesului, lasand deoparte calitatea acestuia, asigurarea eficientei cheltuielilor prin incurajarea concurentei si transparentei.
Numarul mare de contestatii este un indicator al disfunctionalitatii sistemului de achizitii publice. Mai mult, lipsa unei interpretari/jurisprudente unitare in cadrul CNSC, in cadrul curtilor de apel, dar si intre acestea reprezinta un factor important care genereaza impredictibilitate in intregul sistem.
Controlul intern este slab, in principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de echilibrare interna. Acesta se reduce, de obicei, la functia de control financiar preventiv.
In ceea ce priveste procesul de achizitii publice, controlul intern este ineficace, in mare parte formal si fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta pare exclusiv preocupat de legalitatea aspectelor bugetare, fara a tine seama de aspecte strategice, cum ar fi alocarile de buget sau prioritizarea proiectelor.
Desi exista standarde de control intern managerial aprobate prin Ordinul ministrului finantelor publice nr. 946/20052 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinzand standardele de control intern/managerial la entitatile publice si pentru dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, si, mai recent, prin Ordinul secretarului general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului intern/ managerial al entitatilor publice, acestea au necesitat un timp indelungat de procedurare, avand doar un caracter formal. Mai mult, nu sunt vizate in mod expres aspecte referitoare la achizitiile publice desfasurate de autoritatile contractante. Ca rezultat al controlului intern deficitar, sistemul national pune accent pe controale externe (ex ante si ex post).
____
2Ordinul ministrului finantelor publice nr. 946/2005 a fost abrogat prin Ordinul ministrului finantelor publice nr. 808/2015.
Deficientele controalelor ex ante si ex post, precum si sistemul cailor de atac sunt abordate si detaliate atat in cadrul cap. 2, cat si in cadrul cap. 3.
Sistemul de prevenire a conflictelor de interese se limiteaza la proiectele cu finantare UE. Autoritatile contractante nu trateaza operatorii economici in mod egal si nediscriminatoriu si nu actioneaza in mod transparent. In acest sens, utilizarea mijloacelor electronice care ar aduce un plus de eficienta, transparenta si obiectivitate in derularea procesului de achizitie este extrem de timida din ratiuni multiple, de la lipsa de capacitate a autoritatilor contractante, a infrastructurii necesare, dar mai ales dintr-o reticenta care deriva din modul obisnuit de operare. Pentru proceduri peste pragul stabilit pentru achizitii directe, utilizarea achizitiilor electronice ramane destul de limitata (intre 17% si 21,7% anual), numai 26% din valoarea totala a contractelor on-line fiind contractate pentru lucrari.
Conflictul de interese este abordat pe larg in cadrul cap. 3.
D.Intarirea capacitatii administrative a autoritatilor contractante
In Romania exista in prezent peste 15.000 de autoritati contractante, dintre care o medie anuala de 7.300 de autoritati au desfasurat achizitii publice in perioada 2007-2014. La nivelul autoritatilor locale, cu exceptia celor mari, personalul efectueaza si alte sarcini, implicarea in achizitii publice fiind marginala, activata numai cand este absolut necesar. La nivel central si judetean, toate autoritatile contractante au o unitate insarcinata cu efectuarea procedurilor de achizitii.
Deficientele cu care se confrunta autoritatile contractante dau masura calitatii sistemului de achizitii publice din Romania. Nu exista capacitati si abilitati tehnice la nivelul autoritatilor contractante in identificarea necesitatii, pregatirea documentatiei de atribuire, evaluarea ofertelor si implementarea proiectelor, ceea ce conduce in mod direct la:
– contestatii generate de continutul documentatiei de atribuire si ulterior de procesul de evaluare;
– utilizarea unor elemente de referinta nepotrivite pentru calcularea valorii estimate;
– solicitari de clarificari in perioada de ofertare care conduc la prelungirea termenelor sau la anularea procedurilor;
– dificultati in timpul evaluarii sau lipsa unui element de referinta adecvat pentru o evaluare corecta;
– imposibilitatea ofertantilor de a pregati documente adecvate si de calitate;
– descurajarea ofertantilor seriosi de a participa la proceduri;
– intarzieri in implementarea contractelor;
– calitate slaba a rezultatelor obtinute din implementarea contractului;
– necesitatea de acte aditionale la contract si de fonduri suplimentare pentru satisfacerea nevoilor reale ale autoritatii contractante.
Lipsa de aptitudini la nivelul autoritatilor contractante este dublata de o expertiza neuniforma in randul personalului responsabil cu achizitiile publice si de absenta instrumentelor metodologice de sprijin adecvate (clauze standardizate pentru contracte, birou de asistenta perfect functional, indrumare etc.).
Nu exista o profesionalizare sau un parcurs profesional in domeniul achizitiilor publice din Romania. Remunerarea personalului nu este proportionala cu complexitatea muncii si complet necompetitiva in raport cu salariile personalului responsabil cu achizitii in mediul privat. Lipsa unei motivatii pozitive este recunoscuta ca fiind o problema de sistem si conduce la fluctuatii de personal.
Aceasta lipsa de profesionalizare este, de asemenea, in detrimentul integritatii in achizitiile publice, o sursa de preocupare constanta si o provocare majora in Romania. Actiuni dedicate sunt planificate in acest sens in cadrul cap. 4.
In prezent, in Romania nu se practica diseminarea sau referirea la bunele practici in domeniul achizitiilor publice, desi exista un anumit nivel de constientizare a responsabilitatilor functionarilor implicati in achizitii publice si a dificultatilor cu care se confrunta acestia in exercitarea atributiilor.
O analiza detaliata a deficientelor autoritatilor contractante din Romania este prezentata la cap. 4.
E.Monitorizare si supervizare
Functia de monitorizare, asa cum este in prezent realizata, se limiteaza la furnizarea de seturi de date statistice, precum si la numarul de anunturi de participare, la tipuri de proceduri sau autoritati contractante, care nu construiesc o imagine coerenta a pietei de achizitii publice, ci exprima doar o dimensiune a ei. In plus, maturitatea practicilor actuale de monitorizare este scazuta, axata pe activitate, si nu pe performanta.
Indicatorii de performanta relevanti pentru sistemul de achizitii publice nu sunt inca bine definiti, nu in sens larg/acceptat de comun acord de catre partile interesate, sau cuprind interpretari si puncte de vedere diferite.
SEAP nu include campuri de date pentru a prelua toate informatiile-cheie care pot fi utilizate de catre partile interesate pentru a corela si analiza forta si calitatea competitiei. De exemplu, pe baza datelor SEAP nu se pot produce statistici si indicatori specifici pentru activitatea ofertantilor din afara tarii. Acest aspect este un indiciu privind lipsa de credibilitate si atractivitate a sistemului de achizitii publice romanesc pentru investitorii straini.
Aditional deficientelor de la nivelul functiei de monitorizare, functia de supervizare este limitata la controalele ex post ale procedurilor de atribuire ca urmare a notificarilor/sesizarilor transmise de catre operatorii economici.
O analiza detaliata a deficientelor functiilor de monitorizare si supervizare este prezentata la cap. 5.
(6)Obiective
Prezenta strategie propune o reasezare a sistemului achizitiilor publice, in contextul schimbarii de paradigma a domeniului si la nivel european, asa cum reiese din noile directive.
Prin implementarea masurilor propuse in cadrul strategiei se urmareste a se obtine eficienta, eficacitate, economie („value for money”), in conditii de integritate si responsabilitate.
A)Obiectivul general
Imbunatatirea sistemului de achizitii publice din Romania, prin transpunerea noilor directive europene in legislatia nationala, reformarea cadrului institutional si asigurarea functionalitatii sistemului
B)Obiective specifice
1.Un nou pachet de acte normative suple si coerente, in vigoare din februarie 2016
2.Consolidarea Agentiei Nationale pentru Achizitii Publice, din punct de vedere functional si operational, astfel incat sa indeplineasca functiile prevazute in strategie in mod coerent, printr-un sistem implementat de verificare si echilibrare:
2.1.Reformarea controlului ex ante
2.2.Instituirea si dezvoltarea functiei de sprijin operational pentru autoritatile contractante prin elaborarea unui ghid operational interactiv, actualizabil, care sa inlocuiasca suprareglementarea de nivel tertiar
2.3.Dezvoltarea functiilor de monitorizare si supervizare
3.Consolidarea sistemului de remedii si cai de atac prin legislatie dedicata
4.Dezvoltarea unei evolutii profesionale in sistem pentru personalul responsabil cu achizitiile publice
5.Combaterea coruptiei prin sporirea utilizarii mijloacelor electronice pentru procedurile de achizitii si prin prevenirea conflictului de interese asigurata cu ajutorul sistemului preventie
(7)Principii generale
Prezenta strategie promoveaza principiile care vor sta la baza politicilor de reformare a achizitiilor publice.
Nediscriminarea si tratamentul egal reprezinta asigurarea conditiilor de manifestare a concurentei reale, prin stabilirea si aplicarea, in orice etapa a derularii procedurii de atribuire, de reguli, cerinte si criterii identice pentru toti operatorii economici, inclusiv prin protejarea informatiilor confidentiale atunci cand este cazul, pentru ca oricare dintre operatori sa poata participa la atribuirea contractului si sa beneficieze de sanse egale de a deveni contractanti (furnizori de produse, prestatori de servicii sau executanti de lucrari).
Recunoasterea reciproca consta in acceptarea produselor, serviciilor, lucrarilor oferite in mod licit pe piata Uniunii Europene, a diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autoritatile competente din alte state, precum si a specificatiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel national.
Transparenta inseamna aducerea la cunostinta publicului a tuturor informatiilor referitoare la atribuirea contractului de furnizare de produse, servicii si lucrari.
Proportionalitatea reprezinta asigurarea corelatiei dintre necesitatea beneficiarului, obiectul contractului de achizitie publica si cerintele solicitate a fi indeplinite. In acest sens, beneficiarul trebuie sa se asigure ca, in cazul in care sunt stabilite cerinte minime de calificare, acestea nu prezinta relevanta si/sau sunt disproportionate in raport cu natura si complexitatea contractului atribuit.
Eficienta utilizarii fondurilor reprezinta atribuirea contractelor de achizitie pe baze competitionale si utilizarea unor criterii de atribuire care sa reflecte avantajele de natura economica ale ofertelor in vederea obtinerii raportului optim intre calitate si pret, inclusiv prin luarea in considerare a obiectivelor sociale, etice si de protectie a mediului.
Asumarea raspunderii este determinarea clara a sarcinilor si atributiilor persoanelor responsabile cu achizitiile publice, urmarindu-se asigurarea profesionalismului, impartialitatii si independentei deciziilor adoptate pe parcursul derularii acestui proces.
Evitarea conflictului de interese – pe parcursul aplicarii procedurilor de atribuire, achizitorul are obligatia de a lua toate masurile necesare pentru a evita situatiile de natura sa determine aparitia unui conflict de interese si/sau manifestarea concurentei neloiale.
(8)Directii de actiune
Directiile de actiune sunt date de structura strategiei:
1.Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala;
2.Coerenta globala si eficienta sistemului institutional;
3.Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice;
4.Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate;
5.Functiile de monitorizare si supervizare a sistemului de achizitii publice din Romania.
Cele 5 directii de actiune sunt interconditionate sau deriva una din cealalta, ceea ce face ca rezultatele politicilor publice si ale actiunilor sa coincida pentru unele dintre ele.
(9)Rezultatele politicilor publice
1.Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala
Impactul pe termen mediu si lung al acestei strategii vizeaza imbunatatirea cadrului legislativ prin instituirea obligativitatii unor studii de impact, reducerea birocratiei si a poverii administrative pentru institutiile publice si pentru operatorii economici, evitarea modificarilor legislative frecvente, in special la nivelul legislatiei primare, asanarea inventarului de acte normative de prevederi ce contravin altor legi si directivelor europene in vigoare, introducerea de mecanisme interinstitutionale in vederea abordarii si interpretarii unitare a practicilor si a legislatiei.
In mod evident, o legislatie coerenta, supla si mai putin birocratica, fundamentata pe baza de studii de impact si consultari publice, va avea efecte si in cresterea ponderii achizitiilor publice din PIB, in scaderea gradului de coruptie, in cresterea absorbtiei fondurilor europene, a incurajarii competitiei si participarii operatorilor economici straini.
2.Coerenta globala si eficienta sistemului institutional
Reformarea sistemului institutional va conduce la:
– consolidarea politicii de achizitii publice la nivel guvernamental, prin stabilitate pe termen lung;
– eficienta sistemului institutional;
– abordare unitara si evitarea interpretarilor disparate ale institutiilor din sistem;
– dezvoltarea si consolidarea functiilor centrale in cadrul sistemului de achizitii publice;
– un sistem de verificare si echilibrare pentru functiile existente;
– aplicarea unui mecanism de cooperare interinstitutionala.
3.Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice
Politicile prevazute vor genera:
– un control intern consolidat la nivelul autoritatilor contractante;
– simplificarea controlului extern ex ante, inlocuind abordarea sistemica de pana acum cu una sistematica;
– imbunatatirea si extinderea sistemelor de preventie a conflictelor de interese;
– reducerea redundantelor si simplificarea controlului ex post.
Impactul preconizat este un grad crescut de responsabilizare a autoritatilor contractante, o fluidizare a procedurilor si o flexibilitate mai mare a sistemului.
4.Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate
Rezultatele politicilor la acest capitol contribuie in mod evident la atingerea rezultatelor prevazute pentru fiecare directie de actiune mentionate anterior:
– cresterea capacitatii tehnice si operationale la nivelul autoritatilor contractante prin indrumare si punerea la dispozitie de documentatii standardizate;
– asigurarea unui cadru legislativ coerent si eficient pentru sprijinirea AC in implementarea contractelor;
– profesionalizarea personalului responsabil cu achizitiile publice (functionari publici sau personal contractual), precum si stabilirea unui sistem de premiere bazat pe criterii de performanta;
– achizitii centralizate pentru administratia guvernamentala pentru anumite categorii de achizitii publice;
– incurajarea consortiilor de autoritati contractante la nivelul administratiei locale;
– imbunatatirea capacitatii autoritatilor contractante in utilizarea procedurilor electronice;
– reducerea asimetriilor informationale prin imbunatatirea colaborarii interinstitutionale.
5.Functiile de monitorizare si supervizare a sistemului de achizitii publice din Romania:
– configurarea unei functii complexe de monitorizare a sistemului;
– cresterea transparentei, deschiderii si accesului la sistemul de achizitii publice national;
– utilizarea obligatorie si consecventa a SEAP pentru efectuarea procedurilor on-line;
– incurajarea flexibilitatii si simplificarii in domeniul achizitiilor;
– corelarea informatiilor provenite din sistem;
– incurajarea autoritatilor contractante sa imparta contractele mari in loturi, pentru promovarea competitiei locale;
– imputernicirea ANAP sa indeplineasca rolul de „observator al pietei”;
– intarirea functiei de supraveghere;
– intarirea functiei de elaborare a politicilor.
(10)Rezultatele actiunilor
1.Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala
Rezultatele actiunilor prevazute la acest capitol vizeaza acte normative de transpunere a directivelor europene, de modificare a legislatiei actuale in vederea abrogarii prevederilor contradictorii cu legislatia europeana, dezvoltarea unui ghid operational interactiv, actualizat, ce cuprinde aspecte practice si acopera intregul ciclu de viata a achizitiei.
2.Coerenta globala si eficienta sistemului institutional
Reforma sistemului institutional presupune, in primul rand, operationalizarea ANAP, prin adoptarea unor proceduri de lucru in conformitate cu functiile pe care le va indeplini, elaborarea de metodologii pentru sprijinirea autoritatilor contractante in derularea de achizitii, crearea mecanismului interministerial si promovarea deciziilor adoptate la nivelul acestui for.
Actiunile prevazute vizeaza asigurarea coerentei institutionale in ansamblul ei, prin infiintarea Comitetului interministerial pentru politici publice, si semnarea de protocoale de colaborare intre actorii implicati in sistem in vederea alinierii interpretarilor (CNSC, CSM). Rezultate concrete ale acestei directii de actiune mai sunt instruirile specifice pentru utilizarea SICAP si pentru pregatirea judecatorilor din cadrul curtilor de apel pe langa care se vor crea complete specializate.
3.Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice
Rezultatele actiunilor prevazute sub umbrela acestei directii vizeaza adaptarea standardelor de control managerial intern pentru domeniul achizitiilor, dezvoltarea unui ghid de indrumare, instruire si implementarea la nivelul CNADNR si ANAR a acestor standarde. In vederea implementarii controlului ex ante, dezvoltarea unei metodologii si a unor liste de verificare, pregatirea si asigurarea resurselor umane necesare reprezinta rezultate asteptate. In privinta controlului ex post, se vor prevedea resurse umane, instruire si instrumente, mecanism de cooperare intre Curtea de Conturi a Romaniei si Autoritatea de Audit, pentru abordare unitara, si elaborarea unei metodologii de identificare a zonelor de risc. Referitor la conflictul de interese in achizitiile publice, se vor imbunatati si extinde sistemele pentru a preveni conflictele de interese.
4.Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate
Dezvoltarea ghidului operational interactiv presupune elaborarea de documentatii de atribuire standard (lucrari, bunuri, servicii), publicarea de bune practici, indrumari metodologice, abordarea achizitiei din perspectiva ciclului de viata; alte rezultate concrete sunt urmatoarele: modificari legislative si adoptarea de clauze contractuale standard, calificare in achizitii publice, promovarea unui curriculum, program de formare specializata pentru personalul responsabil cu achizitiile publice, formarea unei unitati centralizate la nivel guvernamental pentru achizitia unor tipuri de bunuri, efectuarea unor studii de impact privind dezvoltarea de unitati de achizitii centralizate la nivel regional si introducerea listei operatorilor economici pentru domeniul infrastructura rutiera.
5.Functiile de monitorizare si supervizare a sistemului de achizitii publice din Romania
Dezvoltarea functiilor de monitorizare, supervizare si, ca o consecinta fireasca, de elaborare de politici publice se traduce concret, in organigrama ANAP, prin directiile responsabile cu acestea, asigurarea de resurse umane instruite, conceperea unei metodologii care sa faca legatura intre rezultatele tuturor functiilor, generarea si publicarea de rapoarte de monitorizare. De asemenea, se va asigura un grad sporit de transparenta prin publicarea contractelor in SICAP si a actelor aditionale prin care pretul este crescut cu cel putin 5%.
(11)Indicatori
Indicatorii ce urmeaza a fi monitorizati sunt:
1.indicatorii-cheie de performanta prevazuti in planurile de actiune aferente strategiei;
2.indicatorii ce masoara gradul de indeplinire a obiectivelor strategiei, ce reprezinta, de fapt, rezultatul evaluarii performantei sistemului in ansamblu in raport cu obiectivele si scopurile stabilite.
| Obiectiv general | Indicatori de proces |
| Imbunatatirea sistemului de achizitii publice din Romania, prin transpunerea noilor directive europene in legislatia nationala, reformarea cadrului institutional si asigurarea functionalitatii sistemului | – ponderea achizitiilor publice din PIB- performanta globala a Romaniei in achizitii publice- indexul coruptie- gradul de absorbtie a fondurilor europene- nivelul participarii operatorilor economici din afara Romaniei la proceduri- numar oferte/procedura (competitie)- povara administrativa |
| Obiective specifice | Indicatori de rezultat |
| 1. Un nou pachet de acte normative suple si coerente, in vigoare din februarie 2016 | – numar de acte normative: 4 legi, legislatie secundara si tertiara |
| 2. Crearea unei agentii nationale a achizitiilor publice functionale si operationale, care sa indeplineasca functiile prevazute in strategie in mod coerent, printr-un sistem implementat de verificare si echilibrare2.1. Reformarea controlului ex ante2.2. Instituirea si dezvoltarea functiei de sprijin operational pentru autoritatile contractante prin elaborarea unui ghid operational interactiv, actualizabil, care sa inlocuiasca suprareglementarea de nivel tertiar2.3. Dezvoltarea functiilor de monitorizare si supervizare | – ROF, organigrama conform functiilor- proceduri coerente- obiective si criterii de performanta- ghid operational interactiv actualizat |
| 3. Consolidarea sistemului de remedii si cai de atac prin legislatie dedicata | – lege privind sistemul de remedii si cai de atac- complete specializate pe langa curtile de apel- numarul deciziilor CNSC casate din totalul deciziilor CNSC atacate in instanta- numarul deciziilor CNSC casate din totalul deciziilor pronuntate de CNSC |
| 4. Introducerea unei cariere profesionale pentru personalul responsabil cu achizitiile publice | – programe educationale postuniversitare si de formare specializata in domeniul achizitiilor publice- legislatie specifica- criterii de performanta in vederea remunerarii flexibile |
| 5. Combaterea coruptiei prin sporirea utilizarii mijloacelor electronice pentru procedurile de achizitii si prin prevenirea conflictului de interese asigurata cu ajutorul Sistemului preventie | – pondere desfasurare proceduri on-line- indicatori aferenti Sistemului preventie |
(12)Implicatii pentru buget
Sursa de finantare principala pentru implementarea prezentei strategii si a planurilor de actiune aferente o reprezinta bugetul national. Fondurile europene reprezinta, de asemenea, o sursa importanta de asigurare a ducerii la indeplinire a numeroase activitati mentionate in document, cu precadere Programul operational Capacitate administrativa, Programul operational Asistenta tehnica, Programul operational Capital uman. Reformarea sistemului, asa cum a fost conceputa in aceasta strategie, presupune cheltuieli de personal, cheltuieli aferente consultantei pentru elaborare de metodologii, dezvoltarea ghidului interactiv, investitii ocazionate de infiintarea ANAP s.a.
(13)Implicatii juridice
Prin prezenta strategie se urmareste instituirea unui cadru juridic mai suplu si inlocuirea suprareglementarii si a modificarilor legislative frecvente prin dezvoltarea unui ghid interactiv, actualizat in permanenta, care sa ofere sprijinul operational necesar pentru autoritatile contractante si care sa suplimenteze legislatia tertiara.
Cu toate acestea, pentru atingerea acestor obiective este nevoie de o serie de modificari legislative la actualul cadru normativ, asa cum reiese din planurile de actiune aferente fiecarui capitol al strategiei:
– Capitolul 1:
– Trei legi separate privind achizitiile in sectorul clasic, utilitatile, concesiunile si PPP pentru transpunerea directivelor 2014/24/UE, 2014/25/UE si, respectiv, 2014/23/UE, precum si o lege separata privind remediile si caile de atac; cele 4 legi vor fi insotite de legislatie secundara si tertiara specifica (inclusiv introducerea obligativitatii conditiilor din contractele FIDIC in gestionarea contractelor de lucrari dupa cum este mentionat la cap. 4);
– ordonanta de urgenta a Guvernului pentru eliminarea prevederilor normative in dezacord cu directivele europene („Clean the past”).
– Capitolele 2 si 3:
– Hotararea Guvernului pentru organizarea si functionarea ANAP, infiintata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2015 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale pentru Achizitii Publice;
– act normativ pentru stabilirea de complete specializate pentru achizitii publice la nivelul curtilor de apel;
– organizarea controlului intern care sa permita un control extern orientat spre aspecte de fond.
– Capitolul 4:
– modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, cu scopul introducerii functiei generale cu denumire specifica aplicabila functionarilor publici cu atributii in domeniul achizitiilor publice, cu denumirea consilier achizitii publice;
– act normativ care sa reglementeze atributiile si conditiile specifice functiei generale cu atributii in domeniul achizitiilor publice;
– modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2015, in vederea stabilirii unei functii specifice pentru personalul ANAP;
– act normativ pentru introducerea obligativitatii cartografierii sistemelor de utilitati de catre proprietari/operatori cu scopul responsabilizarii proprietarilor/operatorilor retelelor de utilitati cu privire la acuratetea informatiilor furnizate autoritatilor contractante publice inaintea lansarii procedurilor de atribuire;
– modificarea Hotararii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea continutului-cadru al documentatiei tehnico-economice aferente investitiilor publice, precum si a structurii si metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investitii si lucrari de interventii, cu scopul de a limita influenta continutului studiului de fezabilitate asupra procesului de achizitie publica;
– act normativ pentru infiintarea unei unitati centralizate de achizitii la nivelul Ministerul Finantelor Publice, cu scopul achizitionarii centralizate a unor tipuri de bunuri si/sau servicii la nivelul administratiei publice centrale.
– Capitolul 5:
– urmarirea unor indicatori care sa ofere o imagine reala asupra problemelor de sistem.
(14)Proceduri de monitorizare, evaluare
Monitorizarea prezentei strategii va face obiectul activitatii unei structuri din cadrul Agentiei Nationale pentru Achizitii Publice, infiintata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2015. Activitatea structurii va fi reglementata prin regulamentul de organizare si functionare si prin setul de proceduri instituit la nivelul ANAP.
Urmarirea planurilor de actiune se va face cu ajutorul unui sistem modern de monitorizare tip „tablou de bord”, care cuprinde principalii indicatori de performanta, actiunile prevazute si un cod de culori menit sa descrie vizual evolutia acestora si incadrarea in termenele propuse.
Codul de culori va facilita comparatia situatiei curente cu cea de referinta si cea de indeplinit, dar va constitui si un sistem de avertizare in privinta intarzierilor care apar in implementare.
Ca urmare a acestor semnale de alarma rezultate in urma monitorizarii, ANAP va intreprinde masurile necesare pentru a preveni neindeplinirea obiectivelor.
Trimestrial sau la cerere se vor elabora rapoarte de progres spre a fi prezentate Comitetului interministerial pentru achizitii publice.
Actualizarea strategiei nationale se face in functie de evolutiile in plan intern, pe baza rezultatelor procesului de evaluare si monitorizare, precum si de evolutiile in plan european.
Actualul document strategic necesita o revizuire si reactualizare a planurilor de actiune in 2017.
(15)Etape ulterioare si institutii responsabile
Strategia este rezultatul Deciziei prim-ministrului nr. 218/2014, prin care Ministerul Fondurilor Europene a fost numit coordonator al procesului de reforma in domeniul achizitiilor publice. Prin infiintarea ANAP in subordinea MFP, reforma este preluata, la nivel de implementare, de institutia nou-creata.
Actorii-cheie prevazuti drept coordonatori sau institutii contribuitoare isi vor indeplini responsabilitatile conform planurilor de actiune. Comitetul interministerial pentru achizitii publice va cuprinde institutiile-cheie relevante, cu rol de membri permanenti si invitati.
PARTEA 11:
CAPITOLUL 1: Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea optiunilor de transpunere a noilor directive in legislatia nationala
Acest capitol contine textul principal (strategia propriu-zisa), un tabel cu actiuni specifice (plan de actiune) si documentele-suport. Documentele-suport reprezinta documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor mentionate in strategie si in planul de actiune, acestea din urma neputand fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia si planul de actiune prevaleaza in raport cu documentele-suport.
1.1.Descrierea situatiei curente
(1)Domeniul achizitiilor publice din Romania este in prezent reglementat la nivel de legislatie primara prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 este actul normativ care a transpus directivele europene din 2004 la nivelul anului 2006. In perioada 2006-2015, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 a fost modificata si completata printr-un numar de 20 de acte normative. In prezent, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 include capitole privind achizitiile din sectorul clasic, sectorul utilitatilor publice si sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii si privind regimul sanctiunilor si contraventiilor aplicabile in domeniu. Din punctul de vedere al sferei de aplicare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 reglementeaza achizitiile peste si sub pragurile de publicare in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
(2)Legislatia secundara, adoptata prin hotarari ale Guvernului, detaliaza aplicarea legislatiei primare, cuprinzand aspecte operationale ale procedurilor de achizitii din sectorul clasic, din sectorul utilitatilor, concesiunile, precum si achizitiile electronice. Legislatia secundara include, de asemenea, prevederi cu privire la organizarea si functionarea institutiilor care fac parte din sistemul achizitiilor publice din Romania.
(3)Totodata, a fost adoptat un numar relativ mare de acte normative de nivel tertiar (ordine emise de presedintele ANRMAP – institutie care avea, conform prevederilor legale, atributii de reglementare la nivel national).
(4)O imagine de ansamblu a legislatiei nationale in vigoare este prezentata in documentul-suport nr. 1 al strategiei. Aceasta imagine de ansamblu arata ca exista in prezent 52 de acte normative care reglementeaza direct domeniul achizitiilor publice din Romania. In graficul de mai jos sunt prezentate modificarile legislatiei din Romania astfel cum au fost acestea aprobate in perioada 2006-2015.
Graficul nr. 1: Dinamica legislatiei in vigoare in domeniul achizitiilor publice la nivel de legislatie primara, secundara si tertiara in perioada 2006-2015 (fara includerea legislatie; abrogate)
(5)In paragrafele urmatoare sunt prezentate principalele deficiente ale cadrului legislativ in domeniul achizitiilor publice si practicile aferente in perioada de referinta 2006-2015:
1.Cadrul normativ actual este caracterizat de supralegiferare: in loc sa se axeze pe principii si pe reglementarea aspectelor esentiale in domeniu, exista tendinta de a detalia prin prevederi legislative fiecare aspect practic al procesului de achizitii. Motivele sunt partial legate de cultura administrativa din Romania. Astfel, in loc sa aplice principiile generale intr-o forma care presupune analiza profesionala si argumente adecvate, autoritatile contractante au preferat sa urmeze in mod rigid reguli strict definite in actele normative. Acest fapt reflecta, de asemenea, o deficienta structurala a administratiei publice din Romania – capacitatea administrativa redusa a institutiilor relevante si a autoritatilor contractante.
2.Aceasta situatie conduce la o abordare generala in cadrul procesului de achizitii publice in care accentul cade mai mult pe conformarea cu „litera legii”, decat pe fond. In practica, autoritatile contractante arata lipsa de flexibilitate si prefera o abordare legalista, rigida si strict formala. Astfel, autoritatile contractante si-au axat atentia pe aplicarea mecanica a reglementarilor in vigoare si nu au urmarit daca procedura de achizitie reflecta bunele practici, eficienta investitiei (value for money) sau a cheltuielilor publice.
3.Gradul ridicat de detalii cuprins in normele legislative a determinat un numar mare de modificari ale cadrului legal.
Modificarile anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerenta in domeniu. Practic, modificarile au urmarit solutionarea unor aspecte particulare, fara a se baza pe o analiza sistematica si fara a lua in considerare impactul modificarilor pe termen mediu si lung. De aceea, tendinta a fost mai curand de a trata consecintele, si nu cauzele profunde ale problemelor identificate3. Aceasta abordare a condus la o legislatie greoaie, excesiv de detaliata.
_____
3Se prevede ca gestionarea serviciilor publice tratate de lege (de exemplu, iluminatul public, colectarea deseurilor, alimentarea cu apa, sistemele de termoficare etc.) poate fi delegata unui tert printr-un „contract de delegare a activitatilor de operare”. Din perspectiva legislatiei UE privind achizitiile publice, „contractele de delegare” ar trebui sa se incadreze fie in categoria contractelor de achizitii publice, fie in cea a concesiunilor. Cu toate acestea, Legea nr. 51/2006, republicata, cu completarile ulterioare, creeaza un set: paralel de reguli privind atribuirea contractelor de utilitati publice, sub supravegherea unei autoritati distincte (ARNRSC), fapt ce afecteaza interpretarea si aplicarea uniforma a normelor UE privind achizitiile publice in Romania.
Modificarile succesive au adaugat un nivel suplimentar de complexitate si incertitudine in aplicarea legii, cu atat mai mult cu cat modificarile aduse nu au fost intotdeauna supuse unui proces riguros de evaluare prealabila a impactului si nici consultarilor cu factorii interesati.
4.Exista un numar redus de ghiduri si instructiuni care sa contina indrumari utile pentru autoritatile contractante si operatorii economici.
Ghidurile si indrumarile existente au fost adoptate sub forma unor acte normative obligatorii, fapt ce a generat rigiditate si a limitat in mod artificial interpretarile si optiunile autoritatilor contractante. Situatia este agravata de faptul ca functiile de sprijin operational si de help-desk sunt deficitare si dispun de resurse insuficiente.
5.Au fost identificate acte normative (la nivel de legislatie primara) care contin prevederi ce contravin directivelor UE, generand astfel riscuri de infringement (incalcari ale dreptului comunitar instrumentate in cadrul cazurilor EU Pilot initiate in prezent de Comisia Europeana). In aceasta situatie se afla urmatoarele acte normative:
(i)Legea serviciilor comunitare de utilitati publice nr. 51/20064, republicata, cu completarile ulterioare;
(ii)Legea nr. 346/2004 privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii4, cu modificarile si completarile ulterioare;
____
4Stabileste o discriminare pozitiva in favoarea IMM-urilor incompatibila cu legislatia UE privind AP, carora le acorda un tratament preferential prin „reducerea” obligatiilor ce trebuie respectate de alti operatori economici ce participa la procedura de achizitii. Aceasta nu se aliniaza principiului tratamentului egal prevazut de TFEU si de directivele UE privind achizitiile publice.
(iii)Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii5.
____
5Stabilirea unei garantii de buna conduita rezultand intr-o scadere considerabila a numarului de contestatii fara a stabili o legatura obiectiva directa cu scaderea numarului de contestatii abuzive. In plus, retinerea automata a garantiei pe baza prejudiciului presupus cauzat autoritatii contractante a fost declarata neconstitutionala prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 5/2015.
6.Nu exista o analiza sistematica si o monitorizare constanta a jurisprudentei Curtii Europene de Justitie, precum si a impactului acestei jurisprudente asupra reglementarilor nationale si interpretarii acestora.
7.Rolul ANRMAP ca institutie de reglementare si organism de elaborare a legislatiei a fost limitat sau minimizat6. Astfel, initiative legislative din domeniul achizitiilor publice au fost promovate in anumite cazuri de alte institutii, si nu de ANRMAP, fapt care a condus la o insuficienta coordonare intre institutiile participante la consultarile prealabile.
____
6Desi ANRMAP a fost expres abilitata prin lege ca organism insarcinat cu reglementarea sectorului achizitiilor publice, au fost initiate si adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de incalcare a legii si, in orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu legislatia europeana. Se pare ca nici ANRMAP nu a actionat deoarece nu a fost consultata de initiatorul legilor sau nu s-a tinut intotdeauna seama de punctul sau de vedere.
8.Nu exista o abordare sistematica in ceea ce priveste indrumarea autoritatilor contractante. Ordinele emise de ANRMAP au ca scop principal solutionarea in mod izolat a unor probleme specifice, fara a avea in vedere o viziune globala, un sistem integrat si instrumente practice care sa sprijine autoritatile contractante in aplicarea legislatiei. Astfel, evaluarea efectuata in cursul pregatirii strategiei a scos in evidenta faptul ca mare parte a problemelor recurente cu care se confrunta autoritatile contractante sunt generate de lipsa de indrumare/ghiduri in planificarea si derularea procesului de achizitii publice. In prezent exista pe piata o serie de ghiduri care trateaza diferite aspecte ale procedurii. Exista insa o serie de neajunsuri dupa cum urmeaza:
a)lipsa unei indrumari metodologice clare;
b)lipsa unei abordari cuprinzatoare a intreg ciclului de achizitie publica;
c)lipsa unor instrumente care sa poata fi utilizate direct de personalul implicat in achizitii de la nivelul autoritatii contractante.
Remedierea acestor probleme necesita resurse substantiale si o serie de actiuni corelate, definite in continuare in cadrul strategiei.
1.2.Directii de actiune
Solutiile generale pentru a imbunatati calitatea legislatiei sunt definite in contextul „Strategiei pentru o mai buna reglementare”, adoptata de Guvernul Romaniei prin Hotararea Guvernului nr. 1.076/2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-2020. Legislatia privind achizitiile publice va urma prevederile strategiei cu privire la noile norme si mecanisme de control al calitatii.
Avand in vedere experienta acumulata in cadrul exercitiului de transpunere precedent si deficientele prezentate in sectiunea precedenta, au fost identificate urmatoarele masuri pentru a asigura calitatea cadrului legislativ national in materie de achizitii publice:
A)Adoptarea noului cadru legislativ in materie de achizitii publice, prin transpunerea directivelor UE in domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor si a legislatiei secundare aferente
Transpunerea noilor directive UE in legislatia nationala se va realiza prin promovarea a patru acte normative diferite in legislatia primara, dupa cum urmeaza:
– o lege distincta privind achizitiile clasice – transpunerea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European si Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizitiile publice si de abrogare a Directivei 2004/13/CE (inclusiv achizitii electronice);
– o lege distincta privind achizitiile sectoriale (utilitatile) – transpunerea Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European si Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizitiile realizate de catre entitatile ce desfasoara activitati relevante in domeniile: apa, energie, transport si posta si de abrogare a Directivei 2004/17/CE;
– o lege distincta privind concesiunile si parteneriatul public-privat (PPP) – transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European si Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune;
– o lege distincta privind caile de atac – aceasta lege reprezinta o noua viziune de transpunere a Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European si Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 39/665/CEE si 92/13/CEE ale Consiliului in ceea ce priveste ameliorarea eficacitatii cailor de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitii publice, in sensul imbunatatirii mecanismului cailor de atac in cadrul procedurilor de atribuire.
Principalele argumente in favoarea transpunerii prin intermediul a 4 acte normative distincte rezulta din scopul specific al celor 4 directive. De asemenea, transpunerea prin 4 acte normative este motivata si de necesitatea de a asigura instrumente operationale care sa asigure viitoarea stabilitate a cadrului legislativ si de a incuraja dimensiunea utilizarii strategice a legislatiei in fiecare sector, dupa cum urmeaza:
– Din punct de vedere strategic, o astfel de masura va incuraja dezvoltarea de politici publice specifice fiecarui domeniu, in paralel cu deschiderea pietei pentru fiecare dintre sectoare (clasic, utilitati, concesiuni). Mai mult, fiecare sector va fi reglementat distinct, in functie de particularitatile sale.
– Din perspectiva operationala, transpunerea directivelor in acte normative distincte va contribui la cresterea stabilitatii cadrului legal, prin reducerea posibilitatii de promovare a unor modificari ulterioare, si va asigura totodata un nivel crescut de flexibilitate in aplicarea legislatiei pe fiecare sector in parte.
– Actele normative vor avea aplicabilitate diferita:
(i)cele 3 directive (achizitii clasice, utilitati, concesiuni) se adreseaza unor entitati diferite, reglementate distinct in cadrul directivelor (autoritati contractante si entitati contractante);
(ii)entitatile din sectorul clasic si cele din sectorul utilitatilor functioneaza dupa reguli diferite; majoritatea entitatilor din sectorul utilitatilor din Romania sunt companii private si opereaza deja intr-un mediu concurential;
(iii)tipul contractului determina competenta instantelor in cazul litigiilor: contenciosul administrativ in cazul achizitiilor clasice, sectia comerciala in cazul sectorului de utilitati;
(iv)pragurile pentru publicare JOUE sunt diferite in cele 3 directive si necesita o abordare specifica pentru fiecare sector.
– Existenta unui act normativ de sine statator care sa reglementeze, in mod exclusiv, sistemul cailor de atac, precum si rolul, atributiile si modul de functionare al CNSC va asigura o mai mare coerenta legislativa si implementarea cu celeritate a noului pachet de directive din domeniul achizitiilor publice, prin simplificarea legislatiei primare:
(i)legislatia privind caile de atac are un caracter orizontal si se reflecta asupra unor domenii de interes national cum ar fi anumite achizitii in domeniile apararii si securitatii;
(ii)activitatea CNSC trebuie sa se deruleze pe coordonate clare, stabile si previzibile, care sa garanteze stabilitatea, profesionalismul si independenta acestei institutii;
(iii)integrarea prevederilor din directiva aferenta cailor de atac in unul dintre cele 3 acte normative distincte ar putea determina numeroase modificari legislative si incoerente ulterioare.
Legea privind achizitiile din domeniul apararii, care transpune Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European si Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor privind atribuirea anumitor contracte de lucrari, de furnizare de bunuri si de prestare de servicii de catre autoritatile sau entitatile contractante din domeniile apararii si securitatii si de modificare a Directivelor 2004/17/CE si 2004/18/CE, ramane in vigoare.
Pentru a asigura o abordare coerenta intre actele normative specifice fiecarui sector, in procesul elaborarii legislatiei nationale vor fi luate in considerare urmatoarele aspecte:
– structura generala comuna;
– abordare coerenta privind continutul legislatiei primare, legislatiei secundare si tertiare si al ghidurilor aferente;
– transpunerea principiilor si conceptelor din legislatia UE in materie;
– definitii.
Directivele ofera o serie de optiuni dintre care statele membre pot alege tinand seama de contextul national, de obiectivele si nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuata o analiza a preluarii optiunilor din directive in legislatia nationala, in baza consultarilor cu partenerii strategici desfasurate in perioada ianuarie-februarie 2015. Pozitia preliminara a Romaniei privind transpunerea acestor optiuni este prezentata in documentul-suport nr. 2.
In cadrul procesului de elaborare si promovare a noului cadru legal vor avea lor consultari publice extinse cu partenerii implicati. Procesul de consultare face parte din planul de masuri care va oferi oportunitatea actorilor relevanti de a cunoaste problemele supuse dezbaterii, optiunile propuse si motivele pentru care sunt retinute anumite propuneri. Transpunerea noilor directive in legislatia nationala presupune stabilirea structurii viitoarei legislatii, respectiv clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, tertiar sau prin ghiduri.
O viziune clara, inca de la inceputul procesului de transpunere, cu privire la modul de reglementare in legislatia de nivel primar, secundar si tertiar este esentiala pentru a asigura pe viitor stabilitatea cadrului legislativ.
Avand in vedere faptul ca numeroase riscuri de instabilitate deriva in principal din legislatia primara si secundara, principiile de baza ale noii structuri legislative trebuie sa fie elaborate astfel incat sa se asigure ca:
– legislatia primara contine orientarile si principiile generale si definitia conceptelor de baza;
– legislatia secundara detaliaza aspectele operationale, clarifica si pune in aplicare legislatia primara;
– legislatia tertiara si ghidurile trebuie sa asigure clarificarea unor aspecte solicitate de autoritatile contractante si de catre operatorii economici. Legislatia tertiara trebuie sa asigure in activitatea practica valoare adaugata, prin solutionarea unor aspecte de ordin operational de la nivelul procedurii de atribuire;
– lectiile invatate in cadrul exercitiului de transpunere anterior sunt integrate in noul proces (de exemplu, dispozitiile care genereaza neclaritati in legislatia secundara sa fie incluse in legislatia primara pentru a asigura o stabilitate sporita, prevederile de ordin operational din legislatia primara sa fie reglementate prin legislatia secundara/tertiara).
Prin urmare, legislatia primara va reflecta cu precizie prevederile directivelor, diferentele constand in structurarea diferita a capitolelor si in nepreluarea anumitor prevederi, dupa cum urmeaza7:
____
7Exemple din transpunerea Directivei 2014/24/UE.
– prevederi existente in legislatia actuala (de exemplu, art. 2 – Definitii – referirea la codurile NUTS nu a fost transpusa, fiind reglementata de alt act normativ care transpune legislatia UE dedicata, art. 71 – Subcontractarea, alin. (6) lit. a) nu a fost implementata deoarece legislatia nationala nu prevede raspundere solidara intre subcontractanti si contractantul principal);
– optiuni care nu au fost preluate (art. 26 alin. (5) teza a doua si a treia – Alegerea procedurilor, art. 46 alin. (4) – impartirea contractelor pe loturi, art. 48 alin. (2) – Anunturi de intentie, art. 54 alin. (1) teza a doua – Invitatiile catre candidati);
– prevederi care nu necesita preluare (art. 6 alin. (5) – Revizuirea pragurilor si a listei autoritatilor guvernamentale centrale, art. 85 – Rapoartele nationale si informatii statistice, art. 87 – Exercitarea delegarii de competente, art. 88 – Procedura de urgenta, art. 91 – Abrogari, art. 92 – Revizuire, art. 93 – Intrare in vigoare, art. 94 – Destinatari).
Procesul de elaborare a noii legislatii va valorifica experienta acumulata in cadrul exercitiului de transpunere precedent si va urmari asigurarea unui nivel sporit de predictibilitate si stabilitate a viitorului cadru institutional. De asemenea, se va urmari flexibilitatea noului cadru legislativ astfel incat modificarile ulterioare sa fie mai putin frecvente decat in contextul actual si sa fie adoptate in conditii de transparenta si cu simt de raspundere, ca urmare a unei analize aprofundate a optiunilor disponibile si dupa o evaluare profunda a impactului.
Legislatia primara va avea in vedere si masuri de asigurare a transparentei si tratamentului egal in ceea ce priveste procedurile cu valoare estimata sub pragul de aplicare a directivelor, precum si pentru achizitiile directe. Pragul pentru atribuirea directa va fi diminuat, in conformitate cu recomandarile Comisiei Europene si cu discutiile din cadrul grupului de lucru.
Promovarea legislatiei se va face cu respectarea normelor de tehnica legislativa (Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si Hotararea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii).
B)Pregatirea si aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului inainte de modificarea legilor din domeniul achizitiilor publice
Viitoarele modificari ale legislatiei in domeniul achizitiilor publice vor fi promovate doar cu respectarea unor proceduri clare si a unei noi metodologii de evaluare prealabila a impactului. Obiectivul este acela de a stabili o metodologie imbunatatita cu scopul de a oferi un cadru coerent si organizat in vederea prevenirii modificarilor inutile, care sa permita o analiza obiectiva a necesitatilor de modificari legislative, revizuirea optiunilor, evaluarea impactului si un proces transparent de consultare a partilor interesate. Modificarile aduse legislatiei primare trebuie sa ramana exceptionale, in timp ce alinierea la dinamica sistemului de achizitii publice trebuie sa fie asigurata prin ghiduri.
Aplicarea acestei metodologii va asigura:
– analiza detaliata a problemelor din domeniul achizitiilor publice;
– fundamentarea argumentata a propunerilor de modificare;
– reducerea numarului de modificari legislative;
– un nivel crescut de transparenta;
– o monitorizare imbunatatita a impactului modificarilor legislative realizate.
C)Implementarea masurilor operationale de corectare si prevenire a inconsecventelor legislative
Masurile de asigurare a coerentei legislative vor fi implementate in doua directii complementare:
a)Corectarea deficientelor legislative identificate
Au fost identificate o serie de acte normative care includ prevederi ce contravin directivelor UE in materie de achizitii publice. Pentru a corecta aceasta situatie si pentru a evita riscul de declansare de proceduri privind incalcarea dreptului comunitar – infringement de catre Comisia Europeana, Guvernul Romaniei va adopta un act normativ care va abroga toate prevederile neconforme identificate.
b)Prevenirea unor viitoare inconsistente in domeniul achizitiilor publice
Va fi stabilit un mecanism care sa asigure evitarea in viitor a situatiilor in care diferite institutii publice propun legi/acte normative cu impact asupra domeniului achizitiilor publice fara a le supune unei analize prealabile a ANAP. Astfel, ANAP va fi abilitata sa urmareasca si sa avizeze toate initiativele cu impact asupra legislatiei privind achizitiile publice.
Va fi implementat urmatorul mecanism de analiza (screening) a modificarilor legislative:
(i)ANAP va fi consultata cu privire la toate actele normative cu impact asupra achizitiilor publice ce ar putea afecta coerenta legislativa generala. In termeni operationali, aceasta masura a fost implementata prin modificarea Hotararii Guvernului nr. 1.361/2006 privind continutul instrumentului de prezentare si motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobarii Guvernului8, cu modificarile si completarile ulterioare. Astfel, a fost introdusa o sectiune dedicata prin care initiatorul unui act normativ este obligat sa analizeze daca proiectul de act normativ respectiv are impact sau nu asupra legislatiei achizitiilor publice in vigoare. O astfel de prevedere are ca scop sa atraga atentia initiatorilor asupra conformarii cu regulile de achizitii publice si sa consulte ANAP in caz de neclaritati.
____
8Actiune realizata prin Hotararea Guvernului nr. 322/2015.
(ii)In termeni operationali, ANAP va dispune de personal dedicat pentru a analiza propunerile de acte normative la nivelul Parlamentului sau Guvernului Romaniei. ANAP va asigura o analiza permanenta a viitorului sistem electronic care va centraliza si va prezenta fluxul de documente intre Guvern si celelalte institutii publice. Totodata, ANAP va fi invitata la toate intrunirile/comisiile organizate de Parlament sau de Guvern cu privire la proiectele de acte normative cu impact asupra achizitiilor publice. Acest mecanism va permite ANAP o abordare proactiva, astfel incat sa identifice si sa urmareasca din fazele initiale proiectele de legi care ar putea avea impact asupra legislatiei privind achizitiile publice in vigoare, chiar in lipsa unei notificari oficiale din partea institutiilor initiatoare.
(iii)Monitorizarea continua a deciziilor Curtii Europene de Justitie in domeniul achizitiilor publice, evaluarea impactului asupra cadrului legal din Romania si luarea masurilor adecvate.
(iv)Pentru a asigura coerenta cu reglementarile si interpretarile UE privind achizitiile publice, ANAP va aloca personal pentru analiza si urmarirea continua a jurisprudentei Curtii Europene de Justitie, pentru a identifica impactul posibil asupra legislatiei si reglementarilor nationale. De asemenea, ANAP va publica periodic pe pagina sa de internet o prezentare structurata a jurisprudentei Curtii Europene de Justitie in materie de achizitii publice.
In prezent este publicata o notificare pe site-ul ANAP cu privire la obligatia institutiilor initiatoare de acte normative de a realiza o preevaluare a impactului proiectelor de acte normative propuse asupra legislatiei in domeniul achizitiilor publice. In momentul in care se va actualiza site-ul cu preluarea noi titulari de ANAP aceasta notificare va fi preluata.
D)Dezvoltarea si implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigma la nivelul intregului sistem de achizitii publice
Aceasta abordare propune o schimbare semnificativa din punctul de vedere al practicii actuale si este de asteptat ca va determina si o schimbare de mentalitate: in locul abordarii actuale, cu accent pe respectarea unei legislatii excesiv de prescriptive, ghidul va oferi informatiile practice necesare autoritatilor contractante pentru ca,dincolo de asigurarea conformitatii cu prevederile legale, acestea sa inteleaga in profunzime si sa implementeze principiile generale ale achizitiilor publice consacrate in directive. In practica, autoritatile contractante vor trebui sa evolueze de la o simpla conformare cu prevederile legale spre eforturi sustinute in vederea eficientizarii procedurilor (best value for money). Este de asteptat ca noua abordare sa antreneze schimbari pozitive la nivelul intregului sistem de achizitii publice.
Ghidul va sustine aceasta schimbare de paradigma orientata spre performanta la nivelul autoritatilor contractante si al celorlalte institutii responsabile. Acest ghid va fi implementat ca un instrument on-line publicat pe o pagina de internet dedicata, gestionata de ANAP.
1.3.Indicatori de impact si de rezultat
In ceea ce priveste capitolul legislativ, au fost identificati urmatorii indicatori de impact:
Sinteza masurilor propuse, institutiile responsabile, termene de finalizare si impact preconizat
| Aspecte identificate/ Elemente care necesita solutionare | Actiune propusa | Institutie responsabila | Institutii implicate | Indicatori de performanta | Termen | Sursa de informare | Impact preconizat |
| A. Adoptarea noului cadru legislativ in materie de achizitii publice, prin transpunerea directivelor UE in domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor si a legislatiei secundare aferente | |||||||
| Supralegifera rea Instabilitatea legislatiei (modificari succesive) Segmentarea cadrului legal actualEvitarea reglementarilor inutile (goldplating) | Transpunerea directivelor in (3+1) acte normative separate | ANAP | Toate institutiile responsabile | 4 acte legislative primare publicate in conformitate cu principiile enuntate in strategie | Octombrie 2015 – transmitere la Parlament Ianuarie 2016 – aprobare de catre Parlament Februarie 2016 – publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I | Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I | Eficientizarea cheltuielilor publice; eficienta investitiei (value for money); transparenta; corelarea cu alte politici guvernamentale; stabilitatea cadrului legislativ; modificari mai putin frecvente |
| Adoptarea a 3 hotarari ale Guvernului separate (pentru aplicarea legilor de transpunere a directivelor 2014/23/UE, 2014/24/UE si 2014/25/UE) | ANAP | Toate institutiile responsabile | 3 acte legislative secundare publicate in conformitate cu principiile enuntate in strategie | Februarie 2016 | Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I | Prevederi operationale clare pentru cele 3 sectoare din domeniul achizitiilor publice Nivel adecvat de reglementare (legislatia primara, secundara, tertiara) | |
| B. Pregatirea si aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului inainte de modificarea legilor din domeniul achizitiilor publice | |||||||
| Numar ridicat de modificari ale cadrului legislativ Modificarile anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerenta. | Metodologia de evaluare a impactului transpusa in procedurile interne ale ANAP | ANAP | Toate institutiile responsabile | Metodologie publicata pe pagina de internet a ANAP si implementata Numarul de modificari ale legislatiei primare si secundare | Noiembrie 2015 | Pagina de internet a ANAP | Asigurarea unui proces adecvat de evaluare a impactului si de consultare, inainte de adoptarea legilor; modificari legislative mai putin frecvente Stabilitatea si conformitatea cadrului legislativ |
| C. Implementarea masurilor operationale de corectare si prevenire a inconsecventelor legislative | |||||||
| Prevederi contradictorii ale diferitelor acte normative in raport cu directivele UERolul institutiei cu atributii de reglementare si de elaborare a legislatiei este minimizat.Lipseste o analiza sistematica si o monitorizare ulterioara a jurisprudentei Curtii Europene de Justitie si a impactului acesteia asupra reglementarilor nationale. | Adoptarea ordonantei pentru abrogarea prevederilor contrare directivelor UE in materie de achizitii publice | ANAP | Toate institutiile responsabile | Ordonanta va elimina toate problemele semnalate in legislatia nationala. | Octombrie 2015 | Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I | Asigurarea conformarii legislatiei cu directivele UE |
| Diminuarea pragurilor pentru achizitii directe in conformitate cu textul strategiei | Transpunerea directivelor in noua legislatie | Februarie 2016 | Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I | Grad sporit de transparenta | |||
| Stabilirea sistemului intern la nivelul ANAP pentru analiza (screeningul) proiectelor de acte normative si a jurisprudentei Curtii Europene de Justitie | Personal alocat pentru aceasta sarcinaBaza de date cu jurisprudenta Curtii Europene de Justitie (structurata pe cazuri insotite de prezentari sintetice) | Octombrie 2015 | Raportul anual de activitate al ANAP | Asigurarea conformarii legislatiei sectoriale cu cadrul legal in domeniul achizitiilor publiceIntarirea rolului ANAP in asigurarea coerentei si conformitatii legislatieiAcces la jurisprudenta relevanta a Curtii Europene de Justitie | |||
Legislatie fara risc de neconformitate cu directivele (infringement)D. Dezvoltarea si implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigma la nivelul intregului sistem de achizitii publiceAcces limitat la ghiduri/indrumari atat pentru autoritatile contractante, cat si pentru operatorii economici Lipsa abordarii unitare, din punctul de vedere al indrumariiElaborarea unui ghid on-line (in loc de legislatie tertiara)ANAPToate institutiile responsabileNumarul de accesari ale paginii de internet/timpul petrecut pe pagina/ numarul de descarcari de informatii etc. Nivelul de satisfactie al utilizatorilorIulie 2016 (prima etapa)Decembrie 2016 (operational)Statistici web Sondaje si rapoarte privind achizitiile publiceAsigurarea accesului nelimitat la indrumare; asigurarea abordarii unitare; cresterea capacitatii autoritatii contractante; trecerea catre o abordare orientata spre performanta, si nu doar pe conformitate
1.4.Lista documentelor-suport corespunzatoare cap. 1
Documentul-suport 1: Cadrul legal actual in domeniul achizitiilor publice
Documentul-suport 2: Pozitia preliminara a Romaniei fata de optiunile din noile directive din domeniul achizitiilor publice
CAPITOLUL 2: Coerenta globala si eficienta sistemului institutional
Acest capitol contine textul principal (strategia propriu-zisa), un tabel cu actiuni specifice (plan de actiune) si documente-suport. Documentele-suport reprezinta documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor mentionate in strategie si in planul de actiune, acestea din urma neputand fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia si planul de actiune prevaleaza in raport cu documentele-suport.
2.1.Descrierea situatiei actuale
Cadrul institutional actual este rezultatul unui proces complex de organizare a functiilor centrale ale sistemului de achizitii publice, bazele acestuia fiind puse in contextul aderarii la UE si dezvoltat ulterior astfel incat sa corespunda provocarilor ridicate de calitatea de stat membru si cerintelor de conformare cu legislatia comunitara.
Functiile centrale ale sistemului de achizitii publice sunt indeplinite de urmatoarele institutii cu competente-cheie in acest domeniu (situatia din aprilie 2015):
– ANRMAP – functia legislativa; suport consultativ si operational, verificarea ex ante a documentatiei de atribuire, control ex post, monitorizare si coordonare internationala;
– UCVAP – control ex ante al evaluarii ofertelor;
– CNSC – prima instanta nonjudiciara, organism independent cu activitate administrativ-jurisdictionala, de solutionare a contestatiilor depuse impotriva procedurilor de achizitii publice;
– AADR – achizitii electronice (platforma e-licitatie);
– Curtea de Conturi – activitati de audit si control;
– Consiliul Concurentei – activitati de control;
– Curtile de apel – a doua instanta de solutionare a contestatiilor.
In ceea ce priveste gestionarea fondurilor UE, in conformitate cu prevederile regulamentelor aplicabile [Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispozitii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regionala, Fondul Social European si Fondul de coeziune si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, Regulamentul UE nr. 1.303/2013 al Parlamentului European si al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispozitii comune privind Fondul european de dezvoltare regionala, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurala si Fondul european pentru pescuit si afaceri maritime, precum si de stabilire a unor dispozitii generale privind Fondul european de dezvoltare regionala, Fondul social european, Fondul de coeziune si Fondul european pentru pescuit si afaceri maritime si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului etc.], autoritatile de management si autoritatile de certificare au obligatia de a certifica cheltuielile eligibile, in timp ce AA trebuie sa auditeze cheltuielile inaintate spre rambursare CE. Prin urmare, a fost dezvoltat un sistem separat de control ex post al achizitiilor publice, aplicabil fondurilor UE. O prezentare detaliata a structurii institutionale si a alocarii functiilor se regaseste in documentul-suport nr. 3 „Cadrul institutional actual in domeniul achizitiilor publice”, atasat prezentei strategii.
Configurarea functiilor-cheie din sistemul achizitiilor publice nu intra sub incidenta noilor directive privind achizitiile publice. Noile directive insa pun bazele dezvoltarii unui mediu dinamic fara precedent in domeniul achizitiilor publice, a carui complexitate este in continua crestere. Achizitiile electronice, incluziunea sociala, obiectivele de mediu, eficienta energetica si inovatia sunt cateva politici-cheie pe care Romania, ca si toate statele membre, trebuie sa le integreze in sistemul de achizitii publice. Aceasta implica o reconfigurare a functiilor sistemului de achizitii publice, aspect ce trebuie luat in considerare si pentru care trebuie creat un cadru adecvat. Acest nou sistem trebuie sa contribuie la lupta impotriva coruptiei si la profesionalizarea autoritatilor contractante.
Disfunctionalitatile si lipsa de eficienta a sistemului de achizitii publice actual necesita o schimbare de paradigma si un nou model care sa asigure dimensiunea strategica a sistemului de achizitii publice si eficienta interactiunii dintre functii.
Astfel, a fost realizata o analiza aprofundata a performantei actuale a functiilor sistemului. Aceasta analiza a avut in vedere identificarea deficientelor sistemului institutional si abordarea problemelor existente prin identificarea unor solutii adaptate contextului national, capabile sa asigure coerenta si eficienta sistemului.
In paragrafele urmatoare sunt rezumate principalele caracteristici si deficiente ale cadrului institutional in perioada 2006-2015:
– Nu exista o abordare sistemica a cadrului institutional pentru achizitii publice care sa asigure interoperabilitatea functiilor pe baza unei abordari de tip control si unificare/echilibrare (checks and balances). Cadrul institutional actual este construit pe functionarea independenta a functiilor sistemului, cu o comunicare si coordonare limitata intre institutii pe probleme de interes comun. Nu este promovata o functionalitate integrata a functiilor si o armonizare a bunelor practici institutionale ca o conditie prealabila pentru a asigura functionarea in conditii de eficienta a sistemului.
– Nu exista indicatori de performanta pentru functiile sistemului de achizitii publice si nu a fost efectuata nicio evaluare a acestor functii in termeni de eficienta, eficacitate sau grad de integrare/interconectare.
– Cadrul institutional este insuficient orientat spre o utilizare eficienta si in conditii de eficacitate a fondurilor publice. Activitatile institutionale actuale se concentreaza in principal pe conformitatea cu aspectele procedurale si mai putin pe principii de maximizare a capacitatii de utilizare a fondurilor publice.
– Sistemul este concentrat preponderent pe simpla conformare cu legislatia in vigoare, pe efectuarea de controale, fara a se avea in vedere functii strategice esentiale, precum elaborarea de politici si monitorizarea pietei. Prin urmare, exista o serie de functii subdimensionate datorita lipsei de resurse, tendintei generale de a promova functii mai „vizibile” si de a se concentra mai degraba pe rezultatele pe termen scurt ale unor activitati (de exemplu, controale) decat pe actiuni structurale cu impact pe termen lung (de exemplu, monitorizarea pietei). In aceste imprejurari, chiar daca unele functii importante ale sistemului sunt prevazute expres in legislatie, de facto acestea sunt exercitate doar formal, cu o valoare adaugata limitata.
– Accentul puternic pus pe functiile de reglementare si pe control are ca rezultat un sistem dezechilibrat si o accentuata lipsa de implicare la nivelul autoritatilor contractante. Aceasta tendinta este un indicator al conformarii cu prevederile legislative, rigiditatii in abordare care a descurajat utilizarea achizitiilor publice ca instrument strategic de dezvoltare.
– Lipsa cooperarii interinstitutionale este caracterizata prin practici si interpretari inconsecvente care conduc la deficiente majore in sistem. Cadrul institutional al achizitiilor publice din Romania este in mare parte caracterizat printr-o aplicare si interpretare inconsecventa a legislatiei in vigoare, care este destul de complexa si intr-o dinamica continua. Astfel de inconsecvente sunt inregistrate atat in cadrul institutiilor, cat si intre acestea. Pana in prezent, diverse protocoale de colaborare au fost semnate, dar nu sunt implementate.
– Capacitatea sistemului de achizitii publice din Romania de a reglementa eficient activitatea economica si raspunsul pietei nu a fost suficient dezvoltata. Actualii indicatori din piata utilizati de autoritati au in vedere doar statistici de baza, fara a integra informatii substantiale din piata ce ar putea contribui la elaborarea politicilor, cu accent pe dimensiunea economica a pietei de achizitii.
O analiza aprofundata a fost efectuata la nivelul fiecarei functii, fiind identificate o serie de deficiente:
– Ca urmare a lipsei viziunii strategice, functia de elaborare a politicii in domeniul achizitiilor publice este insuficient conturata. Nu se evalueaza si nici nu se promoveaza abordarea integrata a politicilor (de exemplu, eficienta energetica si obiectivele de mediu, incluziunea sociala etc.), iar functiile de politici si monitorizare a pietei nu interactioneaza. In prezent, functia de elaborare a politicilor nu este alocata niciuneia dintre institutiile centrale la nivel guvernamental, iar coordonarea achizitiilor publice derulate la nivel international si intracomunitar lipseste aproape in totalitate.
– Nu exista o functie eficienta de asistenta (help-desk) la nivel central. In plus, ghidurile sunt adeseori inlocuite de opinii interpretative ale legislatiei si nu sunt corelate cu bunele practici sau cu rezultatele exercitarii altor functii (de exemplu, control).
– In prezent, functia de monitorizare este limitata la o serie de statistici legate de numarul de anunturi de participare, tipurile de proceduri sau de autoritati contractante, elemente care nu permit o descriere cuprinzatoare a pietei (de exemplu, privind domenii deficitare, eficienta si eficacitatea sistemului de achizitii publice, gradul de concurenta, rata respingerii ofertantilor, volumul pietei, accesul IMM-urilor, participarea ofertantilor, statistici privind estimarea pretului). Datele nu sunt evaluate/ interpretate si astfel nu devin un instrument real de monitorizare a pietei.
– Controlul ex ante al documentatiilor de atribuire si controlul ex ante al evaluarii ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt suficient integrate. Nu exista un mecanism de mediere intre autoritatile contractante si institutiile responsabile pentru controlul ex ante.
a)Controlul ex ante al documentatiei de atribuire nu vizeaza decat informatiile incluse in „Fisa de date”, in special criterii de calificare si atribuire, asadar nu poate identifica clauzele contractuale discriminatorii si nici specificatii tehnice subiective sau de slaba calitate. Pe de alta parte, se solicita justificari detaliate pentru utilizarea criteriului de atribuire privind „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic”, ceea ce determina in final autoritatile contractante sa utilizeze criteriul „pretul cel mai scazut”, impiedicand astfel abordarile strategice si incurajand lipsa de implicare la nivelul autoritatilor contractante.
b)Controlul ex ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice ale procedurilor de atribuire si observatiile nu se axeaza intotdeauna pe aspecte importante ale procedurii sau pe o evaluare corecta a ofertelor respinse/castigatoare de catre comisiile de evaluare.
– In absenta unei abordari comune, controlul ex post este efectuat de diferite institutii care, analizand aceleasi elemente (documente/proceduri), genereaza o abordare defensiva la nivelul autoritatilor contractante, care adopta in procedurile de atribuire ulterioare optiunea cu risc minim (respectiv, criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.).
– Numarul mare de contestatii9 a fost perceput de administratie mai curand ca un abuz al operatorilor economici decat ca un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achizitii publice. Solutiile legislative avute in vedere (garantia de buna conduita) au fost abrogate de Curtea Constitutionala10 si fac si obiectul unei proceduri de incalcare a dreptului comunitar instrumentate in cadrul cazurilor EU Pilot initiate in prezent de Comisia Europeana. O solutie legislativa echilibrata ar trebui identificata pentru a oferi posibilitatea de a formula contestatii ori de cate ori se considera justificat in cursul procedurii, fara a conduce insa la intarzieri substantiale in derularea acesteia. Mai mult, lipsa unei interpretari/jurisprudente unitare in cadrul CNSC, in cadrul curtilor de apel si intre CNSC si curtile de apel este un factor important care afecteaza predictibilitatea deciziilor, cu impact asupra intregului sistem.
_____
95.739 de contestatii in 2013; numarul mare de contestatii nu reprezinta neaparat un abuz al operatorilor economici, ci este un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achizitii publice. In 2014, numarul total al contestatiilor a scazut la 3.753, in special ca urmare a adoptarii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 51/2014.
10Decizia Curtii Constitutionale nr. 5/2015.
– Lipsa unei functii generale de supervizare duce la absenta masurilor corective sistemice.
Tratarea deficientelor identificate mai sus necesita un set de actiuni coerente si orientate.
2.2.Directii de actiune
Principalele masuri de reforma trebuie sa promoveze actiuni pentru ameliorarea coerentei si eficientei viitorului cadru institutional. Acestea sunt cu atat mai importante, avand in vedere ca institutiile implicate vor fi responsabile de transpunerea prevederilor noilor directive, in conformitate cu obiectivele generale ale Strategiei Europa 2020.
Pornind de la experienta acumulata in perioada precedenta si deficientele deja identificate, sunt necesare masuri corective adecvate care sa permita trecerea de la paradigma simplei conformari cu legislatia in vigoare la o abordare care promoveaza dezvoltarea si relansarea cresterii economice.
A)Consolidarea politicii de achizitii publice la nivel guvernamental central
Doua dintre cele mai importante provocari cu care se confrunta astazi toate statele membre UE se refera la asigurarea cadrului necesar pentru un sistem de achizitiile publice care sa contribuie direct la cresterea economica si la crearea de locuri de munca si, in acelasi timp, la utilizarea eficienta si in conditii de eficacitate a fondurilor publice. Noul sistem propus trebuie gandit dintr-o perspectiva mai larga, capabila sa ofere solutii care sa poata asigura:
– stabilitatea pe termen lung si obiectivitatea cadrului institutional;
– contributia la atingerea obiectivelor politicii guvernamentale;
– eficienta cheltuielilor publice;
– corelarea functiilor sistemului, astfel incat sa nu mai opereze izolat, ci intr-o abordare sistemica.
Ca urmare a consultarilor extinse din cadrul grupului de lucru pentru achizitii publice s-a decis ca raspunderea elaborarii politicilor in domeniu sa fie atribuita unei institutii familiarizate cu dimensiunea operationala a achizitiilor publice si in contact direct cu realitatile din domeniu. In acelasi timp, ca urmare a recomandarilor CE, a fost creata Agentia Nationala pentru Achizitii Publice (ANAP) prin fuzionarea UCVAP cu ANRMAP, in subordinea Ministerului Finantelor Publice11 (principala institutie responsabila pentru gestionarea investitiilor publice si pentru asigurarea calitatii cheltuielilor publice).
11Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2015, aprobata prin Legea nr. 244/2015.
Intrucat Ministerul Finantelor Publice este responsabil de transparenta si eficienta utilizarii fondurilor publice, iar rolul sau in gestionarea investitiilor publice a fost intarit prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 88/2013 privind adoptarea unor masuri fiscal-bugetare pentru indeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internationale, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, aprobata cu modificari prin Legea nr. 25/2014, cu modificarile ulterioare, noul sistem va asigura o mai buna corelare intre activitatea de management, alocarea fondurilor publice si cheltuirea acestora in cadrul intregului ciclu al investitiei, avand in vedere o abordare holistica. in plus, controlul ex ante se va aplica in mod unitar, in tip ce functiile vor fi interconectate pentru a putea asigura un sistem coerent si o politica adaptata la realitatea din teren. Responsabilitatile institutiei nou-create sunt: elaborare de politici si legislatie, indrumare metodologica, help-desk si suport operational, control, monitorizarea si supervizarea sistemului de achizitii publice.
Modul de indeplinire a atributiilor ANAP, aliniat cu reforma functiilor prevazuta in strategie, este detaliat in actul normativ privind organizarea si functionarea ANAP12.
___
12Hotararea Guvernului nr. 634/2015 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale pentru Achizitii Publice.
In prezent, functia de asistenta (help-desk) este implementata pe baza unui proiect-pilot dedicat proiectelor finantate din fonduri UE, fiind extinsa si pentru proiectele cu finantare de la bugetul de stat. Sistemul asigura un punct unic de informare, un nivel de acces adecvat, informatii usor de inteles si de incredere, precum si protectie impotriva accesului neautorizat.
B)Asigurarea unei abordari echilibrate si trans-sectoriale in promovarea politicii de achizitii publice
Conectarea nivelurilor strategic si operational, precum si validarea politicilor la nivel guvernamental vor trebui asigurate si intarite prin Comitetul interministerial pentru achizitii publice, care va reuni (pe baza comitetului existent13) principalele institutii cu atributii in domeniul achizitiilor publice (ANAP, CNSC, AADR), ministere (MFE, MFP, MECT, MDRPA) si organisme de control (CCR, CC, ANI).
____
13Decizia prim-ministrului nr. 218/2014.
Comitetul se va intruni periodic (la fiecare 3 luni), asigurand in acelasi timp coerenta de ansamblu a sistemului, precum si dezvoltarea functiilor, politicilor etc., in legatura directa cu mediul de piata, prin consultari periodice cu partenerii interesati si cu societatea civila.
Comitetul va functiona ca un instrument de garantare a echilibrului institutional (ckecks and balances), care sa asigure o evaluare independenta a politicii in domeniu si viziunea strategica.
C)Aplicarea unui mecanism de cooperare interinstitutionala
Va fi creat un mecanism de cooperare interinstitutionala potrivit caruia principalii actori implicati in sistemul de achizitii publice (ANAP, MFP, MFE, CNSC, CCR, AA) sunt obligati sa se reuneasca periodic cu scopul de a clarifica aspectele care au generat interpretari neunitare in sistem.
Faza preliminara implica o identificare periodica a aspectelor care conduc la interpretari diferite ale institutiilor cu responsabilitati in domeniul achizitiilor publice. Ordinea de zi a sedintelor se stabileste de comun acord pe baza identificarii si raportarii diferentelor de interpretare. In cursul intalnirilor, interpretarile neunitare vor fi analizate si institutiile vor decide abordarea finala. In cazul in care divergentele de opinie persista si nu se ajunge la o intelegere comuna, raspunderea finala pentru emiterea unei interpretari revine ANAP.
Rezultatul aplicarii acestui mecanism va consta fie in emiterea de ordine/instructiuni, care vor fi publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, fie, in cazuri bine justificate, in promovarea unor ghiduri care vor publicate pe site-ul web al ANAP. Ordinele/Instructiunile/Ghidurile vor constitui un instrument de referinta pentru toti factorii interesati care fac parte din mecanismul de cooperare interinstitutionala. Acestea vor fi integrate in ghidul on-line descris in cap. 1.
D)Reforma si consolidarea functiilor centrale in cadrul sistemului de achizitii publice
Grupul de lucru privind achizitiile publice a realizat o analiza privind performanta functiilor sistemului de achizitii publice. De asemenea, grupul a stabilit un set de actiuni care vor fi implementate pana la sfarsitul anului 2016 ca parte a strategiei, vizand imbunatatirea sistemului, dupa cum urmeaza:
(i)Functia de asistenta (help-desk) va fi dezvoltata astfel incat sa permita accesul direct la indrumari metodologice/ghiduri pe probleme specifice. Astfel va fi promovata o abordare comuna in ceea ce priveste raspunsurile la solicitari, actualizarea periodica a cunostintelor si a bunelor practici. Aspectele care vor beneficia de publicitate on-line vor face obiectul unor verificari constante, cu prioritizare si adaptare la nevoile reale ale autoritatilor contractante. Raspunsurile emise de biroul de asistenta vor fi si ele adaptate abordarilor CNSC, ANAP si jurisprudentei curtilor de apel si vor fi asigurate conexiuni cu viitorul ghid on-line.
(ii)Sprijinul operational va fi asigurat prin dezvoltarea de ghiduri on-line ce vor include documentatii de atribuire standard pentru anumite sectoare. Pe baza experientei actuale utilizarea documentatiilor standardizate poate fi, dupa caz, obligatorie in ansamblu, partial sau facultativa.
(iii)Pentru a intari si a asigura eficienta sistemului de control, precum si pentru prevenirea conflictului de interese va fi stabilit un set complex de masuri. Prezentarea detaliata a situatiei curente si principalele actiuni avute in vedere sunt detaliate in cadrul cap. 3.
(iv)Functia de monitorizare va fi stabilita pe baza unor indicatori de performanta care vor contine informatii cu privire la dimensiunea pietei, intensitatea competitiei sau concurenta neloiala. O prezentare detaliata a situatiei curente si actiunile avute in vedere sunt prezentate in cap. 5.
(v)Supervizarea sistemului de achizitii publice va fi realizata de ANAP, care se va asigura ca autoritatile contractante actioneaza conform cadrului legal in vigoare, in toate etapele procedurii de atribuire. Supervizarea se va baza pe functia de monitorizare, pe activitatile ex ante si ex post, cu evidentierea in timp real a problemelor sau neregulilor de sistem. Cand vor fi evidentiate disfunctionalitati sistemice cu ajutorul semnalelor de alerta14 (de exemplu, pentru coruptie, slaba performanta, receptie finala nelegala a lucrarilor sau alte nereguli), ANAP va defini natura problemei si va trimite sesizarile la autoritatile competente in vederea adoptarii actiunilor corective. In acest sens, protocoalele existente (de exemplu, cu DLAF, CC si ANI) vor fi consolidate si extinse pentru a se asigura ca sistemul reactioneaza atunci cand sunt identificate disfunctii sau nereguli.
____
14Indicatorii privind semnalele de alerta sunt detaliati in cap. 5.
E)Asigurarea unui sistem de remedii si cai de atac imbunatatit si eficient
Actualul sistem de remedii si cai de atac va fi imbunatatit printr-un set de masuri sistemice si complementare, menite sa asigure o jurisprudenta consecventa si predictibilitatea deciziilor pentru a preveni utilizarea abuziva a contenciosului administrativ-jurisdictional si instantelor, fara a afecta insa dreptul operatorilor economici de a depune contestatii.
Prin urmare, va deveni obligatorie notificarea prealabila a autoritatii contractante de catre operatorul economic, pentru a permite autoritatilor contractante sa ia masurile adecvate, inainte de a fi depusa formal o contestatie. Notificarea va trebui comunicata in termenul-limita stabilit prin directiva privind remediile si caile de atac (art. 2c din Directiva Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege si a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizeaza caile de atac fata de atribuirea contractelor de achizitii publice de produse si a contractelor publice de lucrari 89/665/CE). Autoritatea contractanta va trebui sa raspunda cu celeritate oricarei notificari in timpul alocat pentru analiza. Contestatiile pot fi depuse numai dupa primirea raspunsului autoritatii contractante sau daca nu a fost transmis niciun raspuns in termenul stabilit.
Notificarea autoritatii contractante si contestatiile transmise catre CNSC nu vor presupune niciun fel de costuri sau garantii suplimentare pe care ar trebui sa le suporte operatorul economic.
La nivelul curtilor de apel si/sau al tribunalelor vor fi create complete specializate in domeniul achizitiilor publice, care vor fi prevazute si in legislatia privind remediile si caile de atac. De asemenea se va asigura pregatirea corespunzatoare a magistratilor.
Pentru a asigura predictibilitatea si un sistem orientat pe rezultate, in cazul in care se dispune reluarea etapei de evaluare, deciziile CNSC/instantei vor contine referiri clare la modul in care trebuie realizata reevaluarea ofertelor, in special cu reflectarea aspectelor care trebuie sa difere fata de evaluarea initiala.
Au fost stabilite la nivelul CNSC mecanisme interne, prin Ordinul presedintelui CNSC nr. 32/201515, pentru asigurarea consecventei in interpretare intre complete. O mai buna structurare a site-ului web al CNSC va contribui semnificativ la vizibilitatea si coerenta jurisprudentei.
_____
15Ordinul presedintelui CNSC nr. 32/2015 este publicat pe site-ul web al CNSC.
Vor fi stabilite mecanisme de facilitare a unei abordari comune a CNSC si instantelor. Vor fi infiintate in instante complete specializate pentru achizitii publice, iar legislatia pentru transpunerea directivei privind remediile si caile de atac va cuprinde aceasta cerinta specifica. Instruirea judecatorilor in vederea specializarii in domeniul achizitiilor publice va reprezenta, de asemenea, o masura prioritara-cheie.
2.3.Indicatori de impact si de rezultat
In ceea ce priveste capitolul institutional, au fost identificati urmatorii indicatori de impact:
Sinteza masurilor propuse, institutiile responsabile, termene de finalizare si impact preconizat
| Aspecte identificate/ Elemente care necesita solutionare | Actiune propusa | Institutie responsabila | Institutii implicate | Indicatori de performanta | Termen | Sursa de informare | Impact preconizat |
| A. Consolidarea politicii de achizitii publice la nivel guvernamental central | |||||||
| Asigurarea dimensiunii strategice a cadrului institutionalFunctia de dezvoltare a politicilor este nedezvoltata. | Operationalizarea ANAPSediu nouResurse umane suficiente | ||||||
Nivel adecvat de salarizare (Legea de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2015)MFP Structura complet operationalaOctombrie 2015Iulie 2016Decembrie 2015 InfiintareaDepartamentului pentru politici in domeniul achizitiilor publice in cadrul ANAPANAPMFPInstituirea mecanismelor pentru asigurarea elaborarii de politici eficiente, interconectate cu alte functii-cheie in domeniul achizitiilor publiceOctombrie 2015ROF ANAPImbunatatirea calitatii, eficientei si responsabilitati in promovarea politicii de achizitii publiceAdoptarea metodologiilor/procedurilor clare, coerente si vizibile pentru formularea si promovarea politicii in domeniul achizitiilor publiceANAP Evaluarea periodica a politiciiInitierea modificarii politiciiOctombrie 2015Rapoarte, ROF ANAPImplementarea politicilor; asigurarea viziunii strategice a politicii de achizitii publice; asigurarea evaluarii impactului transsectorialB. Asigurarea unei abordari echilibrate si transsectoriale in promovarea politicii de achizitii publiceAlinierea politicii de achizitii publice cu obiectivele de crestere economicaInexistenta unei abordari sistemice la nivelul cadrului institutional pentru achizitii publiceAdoptarea deciziei prim-ministrului de infiintare a Comitetului interministerial pentru achizitii publiceMPFToate institutiile implicatePropuneri si decizii pentru elaborarea, modificarea si/sau implementarea politiciiOctombrie 2015Site-ul ANAPAsigurarea unei abordari strategice in promovarea politicii de achizitii publice Adoptarea metodologiei de lucru (regulamentului de organizare) a Comitetului interministerial pentru achizitii publiceMPFToate institutiile implicate Octombrie 2015Site-ul ANAP C. Aplicarea unui mecanism de cooperare interinstitutionalaNumarul mare de interpretari contradictorii care afecteaza activitatea autoritatilor contractanteSemnarea protocolului de stabilire a mecanismului de cooperare interinstitutionalaANAPToate institutiile implicateNumarul indrumarilor metodologice/ instructiunilor emise privind interpretarea elementelor particulare care au facut anterior obiectul abordarilor diferiteOctombrie 2015Site-ul ANAPAsigurarea claritatii si predictibilitatii la nivelul autoritatilor contractante; intensificarea cooperarii intre principalele institutii implicate in achizitiile publice; asigurarea abordarii unita re Adoptarea metodologiei de lucru si agendei sedintelor urmatoareANAPToate institutiile implicate Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I/ Site-ul ANAP D. Reforma si consolidarea functiilor centrale in cadrul sistemului de achizitii publiceNecesitatea de a asigura eficienta functiei de help-deskIntegrarea help- deskului cu ghidurile on-lineANAP Solutii integrate pentru cererile inregistrate in sistemSeptembrie 2016Site ANAPCresterea capacitatii la nivelul autoritatilor contractanteAccentul autoritatilor contractante pe aspectele de continutAsigurarea accesului direct la indrumari
metodologice/ghiduri pe probleme specificeE. Asigurarea unui sistem de remedii si cai de atac imbunatatit si eficientAsigurarea conformitatii sistemului achizitiilor publice nationale cu Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 39/665/CEE si 92/13/CEE ale Consiliului in ceea ce priveste ameliorarea eficacitatii cailor de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitii publice (Text cu relevanta pentru SEE)Intrarea in vigoare a noului sistem de remedii si cai de atac, cu CNSC ca prima instanta (acces gratuit) si curtea de apel ca instanta superioara asa cum este detaliat la punctul D din capitolul 2CNSCToate institutiile implicateAdoptarea masurilor legislative necesare in conformitate cu strategia (Legea privind sistemul de remedii si cai de atac) Abrogarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 Rapoarte privind eficienta sistemuluiFebruarie 2016Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IAsigurarea stabilitatii si competentei in sistemul de remedii si cai de atac Cresterea eficientei noului sistem datorita notificarii prealabile obligatorii a autoritatii contractante si identificarea clara a etapelor de depunere/ evaluare a contestatiilor, asa cum este detaliat la punctul de mai susANAPToate institutiile implicateAdoptarea masurilor legislative necesare in conformitate cu strategia (Legea privind sistemul de remedii si cai de atac) Reducerea numarului de proceduri pentru solutionarea contestatiilor si/sau reducerea ratei de succesReducerea intarzierilor in atribuirea contractelorFebruarie 2016Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IIncurajarea remediilor timpurii datorita sistemului de notificare prealabila obligatorieEficientizarea procesului de depunere a contestatiilor Clarificarea situatiei Ordonantei de urgenta nr. 51/2014 in ceea ce priveste garantia de buna conduita (prin aprobarea legii de abrogare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 de catre Parlament)ANAPToate institutiile implicateAdoptarea actului normativ de abrogareOctombrie 2015Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IEliminarea potentialelor bariere in ceea ce priveste accesul la sistemul de remedii si cai de atacLipsa de interpretare/ jurisprudenta unitara in cadrul CNSC, curtii de apel si intre CNSC si instantele judecatorestiDezvoltarea bazei de date a CNSC (deciziile) pentru a asigura un acces usor la jurisprudenta CNSCCNSC Numarul de interpretari diferite la nivelul completelor CNSC in spete similareNumarul de interpretari divergente cu privire la aceeasi spetaDecembrie 2015Site-ul CNSCAsigurarea claritatii si predictibilitatii la nivelul autoritatilor contractanteSporirea coerentei in interpretari intre CNSC si curtea de apelStabilirea de intalniri semestriale intre CNSC, curtea de apel si CSMCNSCCurtea de apel/CSMFebruarie 2016Site-ul CNSCAsigurarea interpretarii unitare si eficientei la nivelul curtilor de apelStabilirea completelor specializate pentru achizitii publiceInstantele judecatoresti (curti de apel/tribunal)CSM, CNSC, MJFebruarie 2016 (transpunere a legislatiei privind remediile si caile de atac)Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I Protocolul de instruire pentru judecatorii din instantele specializate, in domeniul achizitiilor publiceCSMANAPMartie 2016 Sesiuni de trainingCSMInstitutul National al MagistraturiiANAPDecembrie 2016
2.4.Lista documentelor-suport corespunzatoare cap. 2
Document-suport nr. 3 Cadrul institutional actual in domeniul achizitiilor publice
CAPITOLUL 3: Regularitatea si calitatea procesului de achizitii publice
Acest capitol are ca scop imbunatatirea regularitatii si calitatii procedurilor de achizitii din Romania, revizuind in consecinta sistemului national de control. Masurile detaliate nu aduc atingere functiilor si independentei sistemului de management si control al fondurilor UE, care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013.
Acest capitol contine textul principal (strategia propriu-zisa), un tabel cu actiuni specifice (plan de actiune) si documente-suport. Documentele-suport reprezinta documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor mentionate in strategie si in planul de actiune, acestea din urma neputand fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia si planul de actiune prevaleaza in raport cu documentele-suport.
3.1.Descrierea situatiei actuale
Prezentul capitol al strategiei evidentiaza masurile de intreprins pentru a imbunatati calitatea si regularitatea procesului de achizitii publice. Acesta este structurat in doua sectii distincte si complementare, care vizeaza: (i) simplificarea procesului de achizitie publica in baza solutiilor convenite de comun acord la problemele practice identificate in curs discutiilor din cadrul grupului tehnic de lucru pe achizitii publice; si (ii) remodelarea dinamicii procedurilor de control in scopul de a aduce mai multa eficienta si responsabilitate acest proces.
Prima sectiune a acestui capitol se axeaza pe masurile de imbunatatire a procesului de achizitii publice, raspunzand problemelor generate de regulile sau practicile actuale domeniu. Aceste masuri vor fi luate in principal in cadrul legislatiei secundare care defineste normele de aplicare a legilor de transpunere a noilor directive privind achizitiile publice (publicate in JOUE in anul 2014) si/sau ca parte a legislatiei tertiare si a ghidurilor care vor fi elaborate in continuare. Problemele, solutiile si instrumentele aferente sunt detaliate documentul-suport nr. 4.
Procesul de identificare a problemelor si solutiilor a fost facilitat prin utilizarea rezultatelor obtinute in urma unor consultari cu organizatii relevante, cum ar fi Coalitia pentru Dezvoltarea Romaniei. Institutul de Politici Publice sau reprezentanti ai organizatiilor profesionale. Solutiile au fost identificate in lumina celor mai bune practici si a orientarilor furnizate de noile directive in materie.
A doua sectiune a capitolului se concentreaza asupra metodelor, institutiilor si mijloacelor necesare pentru asigurarea unui sistem de achizitii publice de buna calitate si care functioneze cu respectarea prevederilor legale.
Asigurarea regularitatii si calitatii procesului de achizitii publice presupune in principal o functionare adecvata a urmatoarelor:
– sisteme eficiente de control intern;
– control ex ante extern fiabil;
– prevenire adecvata a conflictului de interese;
– sistem solid de remedii – cai de atac (cap. 2);
– control ex post eficient.
Eficienta sistemului actual de achizitii publice este afectata de o serie de deficiente evidentiate in urmatoarele paragrafe.
Sistemele de control existente in domeniul achizitiilor publice sunt fragmentate, partial redundante si se concentreaza aproape exclusiv pe aspectele formale legate de regularitatea procesului, fara a evalua obiectiv aspectele legate de calitate (adica se evalueaza daca „litera legii” a fost respectata, in loc sa se concentreze asupra raportului calitate-pret generat de proceduri, in special prin evaluarea modului in care au fost asigurate transparenta si o concurenta efectiva).
Controlul intern este slab, in principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de echilibrare interna a puterilor. Controlul se reduce, de obicei, la rolul limitat controlorului financiar preventiv, in loc sa fie definit un mecanism de control mai extins. In ceea ce priveste procesul de achizitii publice, controlul intern este ineficace, in mare parte formal si fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta este indreptat asupra legalitatii aspectelor bugetare, fara a se tine seama de vreo dimensiune strategica cum ar fi alocarile bugetare, prioritizarea proiectelor sau elementele documentatiei de atribuire.
In consecinta, sistemul romanesc, prin compensare, pune accent pe controale externe (ex ante si ex post).
In prezent sistemul se bazeaza pe doua tipuri principale de control ex ante extern: controlul documentatiei de atribuire si controlul evaluarii ofertelor. Au fost identificate urmatoarele deficiente referitor la controlul ex ante:
– generale: controlul ex ante al documentatiei de atribuire si controlul ex ante al evaluarii ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt integrate sub forma unei abordari comune si care nu sunt interconectate suficient;
– legat de controlul ex ante al documentatiei de atribuire:
— Cu resursele actuale disponibile (35-40 de persoane), ANRMAP a efectuat aproximativ 27.000 de verificari ale documentatilor de atribuire in anul 2014, aferente unui numar de aproximativ 18.500 de proceduri individuale. Aceasta reprezinta o medie de 3 pana la 4 verificari pe persoana si pe zi.
— Controlul presupune doar verificarea informatiilor incluse in fisa de date – in principal, criteriile de calificare si atribuire.
— Nu sunt identificate prin intermediul controlului clauze contractuale discriminatorii si nici specificatii tehnice restrictive sau de slaba calitate.
— Autoritatile contractante sunt descurajate sa foloseasca criteriul „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic” si prefera sa recurga la criteriul „pretul cel mai scazut ca urmare a solicitarii de a justifica in mod detaliat utilizarea primului criteriu. Deseori este utilizat criteriul pretul cel mai scazut, chiar si in situatiile in care aplicarea acestuia nu este oportuna, fiind perceput ca o masura mai sigura in cazul unor controale ulterioare. Aceasta abordare ar putea pune autoritatile contractante intr-o pozitie mai buna atunci cand are loc un control extern, dar totusi impiedica in mod considerabil dezvoltarea unor politici strategice de achizitii publice si conduce la pierderi importante de eficienta in utilizare fondurilor publice.
— Controalele nu stimuleaza autoritatile contractante sa-si dezvolte capacitatile administrative proprii prin remedierea problemelor identificate. In schimb, ele contribuie la o atitudine defensiva a autoritatilor contractante si rezulta intr-o lipsa de responsabilitate care se traduce in proceduri extrem de ineficiente. De facto, rata de respingere a anunturilor de participare este destul de stabila in timp, confirmand progresul lent realizat de catre autoritatile contractante in imbunatatirea regularitatii si calitatii documentatiilor de atribuire.
— In cazul unui dezacord intre autoritatea contractanta si organul de control, autoritatea contractanta nu are posibilitati de apel fata de decizia institutiei de control.
— Perioada totala de timp de la momentul initierii unei proceduri de catre autoritatea contractanta si pana la publicarea efectiva a anuntului de participare este uneori extrem de lunga; in medie, documentele sunt respinse cel putin o data.
— In ciuda validarii prin controlul ex ante, anumite aspecte pot fi contestate si considerate nelegale la un stadiu ulterior (control ex post, audit), obligand autoritatea contractanta sa suporte sanctiunile/corectiile financiare aferente;
– legat de controlul ex ante al evaluarii ofertelor:
— Cu resursele actuale disponibile (aproximativ 200 de persoane), UCVAP a efectuat aproximativ 2.000 de verificari ale evaluarii ofertelor in anul 2014, dintr-un total de 18.500 de proceduri publicate si aproximativ 4.000 de negocieri fara publicarea unui anunt de participare.
— Controlul nu se concentreaza pe fazele critice ale procedurilor.
— Capacitatea tehnica este limitata la nivelul organelor de control.
— Observatiile nu sunt intotdeauna concentrate pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe corectitudinea deciziilor luate de catre comisiile de evaluare cu privire oferte respinse/castigatoare.
— Observatiile nu sunt obligatorii pentru autoritatile contractante si nu exista un mecanism de mediere pentru emiterea de opinii/interpretari recunoscute de actorii din sistem.
— Identificarea conflictelor de interese se raporteaza doar la unele situatii posibile de conflict de interese si se limiteaza la proiectele cu finantare UE.
In ceea ce priveste controlul ex ante al documentatiilor de atribuire, datele de la ANRMAP (actual ANAP) prezinta urmatoarele rezultate:
| Anul | Numarul de autoritati contractante16 | Numarul de proceduri controlate | Numarul de respingeri ale documentatiei de atribuire |
| 2012 | 3.899 | 27.656 | 31.937 |
| 2013 | 3.069 | 19.343 | 28.886 |
| 2014 | 3.221 | 18.367 | 26.957 |
____
16Numarul de autoritati contractante care publica proceduri in SEAP si ale caror documentatii de atribuire au fost spuse controlului ex ante.
Aceasta arata ca, in medie, o documentatie de atribuire este respinsa cel putin o data. Se indica, de asemenea, ca, desi pe platforma nationala de achizitii publice sunt inregistrate ca autoritati contractante circa 15.000 de entitati, un numar semnificativ mai mic dintre acestea sunt implicate in mod real in achizitii peste pragul de cumparare directa. Se mentioneaza ca reducerea numarului de autoritati contractante si de proceduri publicate intre 2012 si 2013 corespunde cu marirea pragurilor de cumparare directa, incepand cu 1 iulie 2013.
In ceea ce priveste controlul ex post, au fost identificate urmatoarele deficiente:
– Mai multe institutii sunt implicate in controlul ex post/audit: CCR, AA, ANRMAP (actual ANAP), autoritatile de management. Acest fapt conduce la suprapuneri intre institutii (inevitabile in cazul institutiilor implicate in managementul si controlul fondurilor europene), precum si la diferente de interpretare.
– Controlul ex post se poate suprapune cu controlul ex ante (adica efectuarea de noi verificari pe aceleasi aspecte), cu concluzii diferite.
– Exista diferente semnificative intre fondurile nationale si fondurile UE din punctul de vedere al controlului ex post.
In plus, controalele se rezuma la problemele de regularitate, in timp ce practicile din achizitii publice care pot reduce intensitatea competitiei si descuraja ofertantii seriosi (calitatea scazuta a documentatiei de atribuire, cerinte sau responsabilitati nerezonabile sau disproportionate, timp insuficient pentru pregatirea ofertelor) nu fac obiectul procesului de verificare, cu toate ca pot prejudicia calitatea proiectului si raportul calitate-pret.
Dupa cum a fost semnalat si in alte domenii ale administratiei romane, exista o perceptie generalizata ca neregulile se datoreaza in primul rand persoanelor implicate in derularea procedurilor, care ar trebui sanctionate ca indivizi, in loc sa fie identificate, penalizate si remediate deficientele sistemului, de exemplu printr-o mai buna indrumare, o imbunatatire a instruirii si un mediu de control intern mai robust. Aceasta perceptie determina comportamente de evitare a riscurilor prin care implementarea bunelor practici este inlocuita de accentul pus pe aplicarea literala a unor reguli, iar folosirea unei judecati drepte este inlocuita de o abordare mecanica. Cateva dintre consecinte sunt: (i) utilizarea generalizata a criteriului pretul cel mai scazut, chiar daca sunt cerute in mod semnificativ servicii intelectuale sau in cazul licitatiilor complexe; (ii) accent pe specificatii tehnice detaliate, in loc de specificatii de performanta; sau (iii) accent pe criteriile de calificare in locul evaluarii propunerilor tehnice. In cele din urma, consecintele sunt in detrimentul obtinerii unui bun raport calitate-pret si a utilizarii reale a achizitiilor publice in promovarea unor politici publice, cum ar fi inovatia sau sustenabilitatea mediului.
Abordarea revizuita are drept scop modificarea paradigmei initiale, tinandu-se cont de urmatoarele principii:
1.responsabilitate sporita a autoritatilor contractante, prin cresterea capacitatii acestora prin setul de actiuni detaliate in cap. 4 si prin controale interne mai eficiente pentru a detecta si a preveni deficientele;
2.eliminarea treptata a controlului ex ante sistematic, in paralel cu introducerea unor verificari prin sondaj, in vederea cresterii in continuare a responsabilitatii lor; ritmul acestei eliminari treptate va tine cont de cresterea fiabilitatii autoritatilor contractante, atestata prin evaluari.
3.2.Directii de actiune
Asa cum s-a descris mai sus, directiile de actiune reflecta doua grupuri principale de actiuni, care sunt descrise in doua sectiuni diferite mai jos:
– actiuni care vizeaza remedierea deficientelor in procesul de achizitii publice; si
– actiuni care vizeaza asigurarea unui nivel adecvat de control asupra acestui proces.
3.2.1.Eficientizarea procesului de achizitii publice
Principalele etape logice si cronologice ale procesului de achizitii publice, de la initiere pana la finalizarea contractului, au fost analizate cu scopul de a identifica deficientele actuale, precum si solutiile adaptate. Acestea au fost apoi grupate sub 14 rubrici care reflecta „ciclul de viata” al procesului de achizitii publice, plus 3 rubrici orizontale. In timp ce detaliile privind deficientele si solutiile sunt prezentate in documentul-suport nr. 4, urmatoarele paragrafe prezinta cele mai importante aspecte.
A)Etapele pregatitoare, inclusiv evaluarea necesitatilor si studiile de fezabilitate
Definirea necesitatilor si prioritizarea investitiilor si achizitiilor trebuie sa fie imbunatatite urgent. Un numar de masuri, precum si o serie de instrumente in acest sens sunt in curs de dezvoltare, cum ar fi consolidarea/intarirea unei unitati dedicate din cadrul Ministerului Finantelor Publice pentru prioritizarea proiectelor sau adoptarea unor master-planuri multianuale la nivel national si local. Totusi, desi problema este recunoscuta, ea nu apartine de procesul de achizitie publica. Prin urmare, aceste aspecte nu pot fi tratate in profunzime in cadrul prezentei strategii.
In acest cadru, vor fi luate masuri specifice pentru a eficientiza procesul studiilor de fezabilitate, asigurandu-se ca perioade de timp si resurse suficiente sunt alocate pentru pregatirea proiectelor si ca riscurile sunt evaluate si alocate in mod corespunzator. Aceste actiuni vor consta in principal in indrumare privind pregatirea proiectelor, respectiv modele de caiet de sarcini pentru studiile de fezabilitate.
B)Elaborarea strategiei de achizitii
Cunoasterea pietei de catre autoritatile contractante este adesea la un nivel scazut, in timp ce planurile de achizitii, inclusiv impartirea in loturi si contracte, durata de executie etc., sunt deficitare, alterand intensitatea raspunsului pietei.
Avand in vedere oportunitatea oferita de noile directive de a organiza consultari ale pietei inainte de lansarea procedurii, va fi furnizata indrumare, astfel incat:
– sa creasca gradul de cunoastere a pietei pe care autoritatile contractante il au;
– sa fie dezvoltata o strategie de achizitii pentru proiectele majore, pentru a se asigura ca diversele parti componente (inclusiv loturi) sunt planificate corect;
– sa fie organizate consultari ale pietei care sa fie si transparente (incluzand cel putin publicarea in SEAP) si utile.
De asemenea este de subliniat faptul ca utilizarea in comun a resurselor autoritatilor contractante si unitatile de achizitii centralizate vor fi elemente-cheie pentru a asigura un nivel crescut de cunoastere a pietelor relevante.
C)Valoarea estimata
Valoarea estimata este in prezent privita ca o referinta absoluta, fara a fi insa stabilita cu ajutorul unor metode temeinice.
Valoarea estimata acopera de fapt doua aspecte diferite, care, desi legate, sunt aferente unor obiective diferite. Primul obiectiv este de a evalua valoarea contractului care ar trebui sa fie incheiat, iar cel de-al doilea este de a evalua cerintele de publicitate aplicabile pentru procedura de atribuire (in raport cu pragurile definite). Metodologii detaliate vor fi elaborate in acest sens si vor face parte din indrumarea on-line, in timp ce principiile definite de directive vor fi integrate in legislatia primara si secundara.
Va fi evidentiat in mod clar faptul ca pretul unui contract nu poate fi modificat in asa fel incat noua valoare sa depaseasca pragul de publicare/procedural care a stat la baza alegerii procedurii de atribuire a contractului.
Estimarea valorii potentialelor oferte va fi mai bine fundamentata prin publicarea in SEAP a preturilor finale ale contractelor implementate, precum si printr-o responsabilitate sporita a consultantilor care pregatesc documentatiile de atribuire catre acuratetea acestei estimari. Contractele standard pentru consultantii care pregatesc documentatiile de atribuire, dezvoltate ca parte a documentatiilor standardizate, asa cum este prezentat in cap. 4, vor stabili ca o parte a remuneratiei va fi bazata pe acuratetea estimarii, in conformitate cu normele, standardele, statisticile, preturile de piata existente.
Regula de respingere automata a ofertelor cu o valoare mai mare decat valoarea estimata va fi flexibilizata, mai ales in cazul procedurilor in care valoarea estimata este mai dificil de evaluat (dialog competitiv, negociere) si pentru concesiuni.
D)Planul anual de achizitii publice
Vor fi definite reguli clare pentru a asigura o mai mare transparenta in ceea ce priveste planificarea achizitiilor la nivelul autoritatilor contractante, cu accent pe proiectele mari. Prin urmare, autoritatile contractante vor fi obligate sa publice fie extracte din planurile anuale de achizitii, fie anunturi de intentie pentru proiectele care depasesc un anumit prag valoric.
In plus, autoritatile contractante vor fi incurajate sa publice informatii relevante din planurile lor anuale de achizitii publice, precum si modificari ale acestora.
E)Alegerea procedurii
Vor fi luate masuri atat la nivelul legislatiei secundare, cat si la nivel de indrumare, pentru a facilita utilizarea procedurii de licitatie restransa si, prin urmare, pentru a incuraja o concurenta mai mare intre ofertantii care au fost candidati selectati. De exemplu, cerinta de a publica intreaga documentatie de atribuire de la lansarea licitatiei restranse va fi eliminata, deoarece aceasta conduce la o durata mult mai lunga a licitatilor restranse fata de cele deschise. Aspectul crucial este ca obiectul procedurii sa fie suficient de bine definit la momentul stabilirii si publicarii criteriilor de selectie, astfel incat acestea sa ramana pe deplin relevante.
De asemenea va fi furnizata indrumare pentru a incuraja utilizarea, acolo unde este adecvat si relevant, a procedurilor de dialog competitiv si a celor de negociere cu publicare prealabila a unui anunt, in special in cazurile in care specificatiile tehnice sunt dificil de definit.
In plus, vor fi dezvoltate indrumari detaliate pentru a se asigura ca utilizarea unor proceduri derogatorii, in special in ceea ce priveste modificarile contractelor, este pe deplin justificata si legala.
Legislatia va defini orice prag suplimentar (sub pragurile pentru publicarea in JOUE definite de directive) pentru utilizarea unor proceduri specifice, implementand principiul proportionalitatii.
F)Elaborarea documentatiei de atribuire
Elaborarea documentatiilor de atribuire standard/modele (a se vedea detaliile relevante in cap. 4) va permite autoritatilor contractante sa urmeze si sa integreze bune practici. Documentatiile de atribuire standardizate vor implica doua aspecte principale: formate standard pentru aplicare generala si, pentru domenii/tipuri de proiecte specifice, documentatii de atribuire completate care ar necesita numai adaptari limitate. Formatele standard de documentatii de atribuire vor include, cel putin:
– instructiuni generale pentru ofertanti si formatul instructiunilor specifice pentru ofertanti;
– conditii generale si formatul conditiilor speciale de contract;
– specificatiile tehnice generale si formatul de conditii specifice.
Scopul exercitiului de standardizare a documentatiilor este de a asigura o mai buna definire a nevoilor si cerintelor aferente, a conditiilor adecvate si echilibrate de contract, in vederea primirii unor oferte corespunzatoare si semnificative din partea ofertantilor.
Conditiile de contract ar trebui sa fie echilibrate in ceea ce priveste riscurile care ar trebui retinute de catre fiecare parte. Contractele ar trebui sa includa clauze de protectie, care sa declanseze controale oficiale din partea autoritatilor responsabile – de exemplu, controale de la institutiile privind protectia muncii in cazul unor preturi anormal de mici ofertate pe acest palier. Contractele vor include, de asemenea, mecanisme de verificare independenta a calitatii si performantei.
In cazurile in care standardizarea documentatiei nu este fezabila, va fi dezvoltata indrumare pentru a sprijini autoritatea contractanta in pregatirea de specificatii tehnice bazate pe performanta, cu stabilirea de standarde de testare si de masurare a nivelului de realizare a performantei (pentru lucrari si bunuri, in principal).
Accentul va fi pus asupra propunerii tehnice, cu formate adaptate sectorului contractelor, evitand astfel practica utilizarii acelorasi cerinte de la un contract la altul.
Metode vor fi dezvoltate astfel incat sa fie responsabilizati consultantii cu privire la calitatea documentatiilor de atribuire pregatite, inclusiv prin cerinte privind asigurarea de raspundere profesionala.
G)Criterii de selectie
Experienta din trecut a aratat faptul ca utilizarea criteriilor de selectie a fost necorespunzatoare, cu cerinte excesive sau cerinte orientate in favoarea sau in detrimentul anumitor operatori economici. Cu toate acestea, eforturile de normalizare a criteriilor de selectie nu au fost in masura sa remedieze pe deplin situatia, stabilind niveluri obligatorii foarte scazute si conducand la o abordare extrem de formalista.
In ceea ce priveste criteriile de selectie, abordarea curenta va fi respinsa si inlocuita cu mai multa indrumare si o mai buna justificare. Scopul este de a stabili o relatie puternica si proportionalitate intre criteriile de selectie si cerintele proiectului.
Va fi furnizata indrumare pe sectoare/domenii, avand in vedere complexitatea proiectelor.
Asa cum este detaliat in cap. 4, un studiu de fezabilitate va fi efectuat cu privire la introducerea unei liste de operatori economici autorizati, ca un proiect-pilot, pentru achizitii in sectorul de drumuri si autostrazi. Rezultatele vor fi analizate, urmand ca o decizie privind continuarea implementarii/ extinderea acestei abordari sa fie luata pe aceasta baza.
H)Criterii de atribuire
In ceea ce priveste definitia criteriului de atribuire va fi furnizata indrumare pe sectoare, avand in vedere complexitatea proiectelor si a tipurilor de proceduri, astfel incat sa se utilizeze, atunci cand este cazul, alte criterii decat criteriul „pretul cel mai scazut”. Indrumarea va fi dezvoltata si cu privire la modul de evaluare a factorilor calitativi.
In special, legislatia va prevedea ca nu se va utiliza criteriul „pretul cel mai scazut” in cazul procedurilor de atribuire a anumitor categorii de contracte sectoriale/acorduri-cadru de lucrari sau de servicii care au ca obiect servicii intelectuale (cu exceptia cazului in care astfel de servicii sunt la un nivel de baza), ci doar criteriul „cel mai bun raport calitate – pret” (asa cum va fi preluat in noul pachet legislativ).
La definirea criteriilor de atribuire, autoritatile contractante se vor asigura ca sunt utilizati un numar limitat de factori de evaluare, astfel incat acestia sa ramana semnificativi si sa permita o diferentiere efectiva a ofertantilor si sa fie verificabili (in special in cazul costurilor pe ciclul de viata).
I)Definirea termenelor-limita pentru pregatirea si depunerea ofertelor
In practica actuala, termenele-limita de pregatire a ofertelor sunt aproape sistematic definite ca cele mai scurte. In multe cazuri, din cauza diverselor modificari ale documentatiei, ale clarificarilor/completarilor etc., aceste termene sunt extinse intr-un mod destul de dezorganizat.
Este de asteptat ca accentul pus pe o strategie de achizitii mai solida, precum si consultarile de piata si indrumarea aferenta sa conduca autoritatile contractante la definirea unor termene adaptate la natura si complexitatea procedurii.
De asemenea va fi furnizata indrumare cu privire la definirea granitei dintre clarificare si modificare a documentatiei de atribuire, aspecte care vor conduce la implementarea unor bune practici pentru prelungirea termenelor si anulare, urmata de relansare, in defavoarea multiplelor extinderi – modificari ale documentatiei.
J)Clarificari ale documentatiei de atribuire
In practica actuala exista adesea un numar foarte mare de cereri de clarificare, datorat lipsei de claritate a documentatiilor de atribuire. Este de asteptat ca utilizarea de documentatii standardizate coroborata cu consultarea pietei, precum si implicarea organizatiilor profesionale (consortii de autoritati contractante, unitati de achizitii centralizate) sa imbunatateasca calitatea documentatiilor de atribuire. In plus, va fi furnizata indrumare cu privire la modul adecvat de a raspunde solicitarilor de clarificari, precum si la diferenta dintre clarificari si modificari ale documentatiei de atribuire. Vor fi definite cerinte cu privire la publicarea unor versiuni consolidate ale documentatiei de atribuire (peste un anumit: grad de modificari/clarificari), pentru a asigura ca documentatia de atribuire poate fi citita si inteleasa cu usurinta.
K)Procesul de evaluare a ofertelor
Procesul de evaluare a ofertelor va fi regandit in modul urmator:
– ofertele financiare nu ar trebui sa fie deschise in timpul sesiunii de deschidere, iar preturile ar trebui sa fie comunicate dupa ce evaluarea tehnica este finalizata, intr-o sesiune publica pentru ofertantii ale caror propuneri tehnice au fost acceptate;
– folosirea documentului unic de achizitie european (DUEA), in paralel cu utilizarea conceptului de „postcalificare”;
– comisia de evaluare ar trebui sa fie constituita din persoane cu experienta in domeniul obiectului contractului, nu doar din angajati ai autoritatii contractante;
– familiarizarea comisiei de evaluare cu privire la continutul documentatiei de atribuire si, prin urmare, cu obiectivul contractului;
– constientizarea membrilor comisiei de evaluare cu privire la rolul, sarcinile si responsabilitatile acestora;
– criterii clare si fara echivoc pentru toate etapele de evaluare inca de la momentul lansarii procedurii;
– diseminarea mecanismelor pentru aplicarea unitara a criteriilor tuturor ofertantilor.
Punerea in aplicare a acestor masuri va fi efectuata prin legislatie secundara si prin indrumarea on-line.
Indrumare va fi furnizata si in ceea ce priveste pregatirea raportului de evaluare, cu modele simple si clare care sa permita intelegerea motivelor care au stat la baza deciziei de atribuire. De asemenea, metodologii vor fi dezvoltate pentru tratamentul si evaluarea propunerilor alternative.
Cerinta actuala din lege privind termenul maxim de evaluare a ofertelor va fi abrogata odata cu adoptarea noilor legi privind achizitiile publice, avand in vedere ca s-a dovedit a fi ineficienta.
L)Decizia de atribuire
La comunicarea deciziei de atribuire in cadrul unei proceduri de achizitie, autoritatea contractanta ar trebui sa furnizeze tuturor ofertantilor informatii suficiente pentru a le permite sa evalueze in mod corespunzator motivele respingerii ofertelor necastigatoare/acceptarii ofertei castigatoare. Este de asteptat ca o mai buna informare a ofertantilor ale caror oferte au fost declarate necastigatoare sa contribuie, pe termen mediu, la reducerea numarului de contestatii. Va fi dezvoltata indrumare in acest sens, in timp ce legislatia secundara va defini obligatiile de baza privind comunicarile.
M)Notificari/Contestatii
Notificarea prealabila a autoritatii contractante va deveni obligatorie; o contestatie va fi depusa numai dupa raspunsul autoritatii contractante la notificare sau in situatia in care nu a primit niciun raspuns in termen legal. Obiectivul acestui demers este de a face autoritatile contractante mai responsabile si de a asigura ca acestea au posibilitatea reala de a lua masuri de remediere.
Vor fi elaborate mecanisme astfel incat sa asigure:
– practici unitare in completele de la nivelul CNSC;
– specializarea judecatorilor/instantelor la nivelul curtilor de apel;
– armonizarea interpretarilor intre CNSC, curtile de apel, precum si cu celelalte institutii implicate in sistemul de achizitii publice.
N)Documentul de confirmare
Pentru mai multa transparenta, documentul de confirmare („documentul constatator”) va fi publicat in SEAP. In plus, pretul final al contractului va fi, de asemenea, publicat in SEAP (de mentionat ca exista mijloacele tehnice, dar nu exista reglementare in acest sens).
O)Implementarea contractelor
Un set de actiuni (inclusiv legislatia aferenta) va fi realizat/ elaborat/adoptat, astfel incat sa eficientizeze informatiile privind localizarea utilitatilor si nevoile de protectie/relocare. Acest lucru va implica cerinta ca proprietarii/gestionarii de utilitati sa realizeze cartografierea completa a retelelor (intr-o perioada de timp de aproximativ 2 ani) si sa raspunda pentru avizele/ autorizatiile pe care le emit.
Toate obligatiile tehnice cuprinse in autorizatii si conditionand valabilitatea acestora (masuri de protectie a mediului, de exemplu) trebuie sa fie reflectate in mod corespunzator in documentatiile de atribuire, iar celelalte obligatii formale trebuie sa fie indeplinite cel tarziu inainte de semnarea contractelor.
Pentru autorizatiile inevitabil eliberate dupa semnarea contractului, in special – dar nu exclusiv – in cazul contractelor de proiectare si executie (cum ar fi autorizatii de construire sau, complementar, permis de mediu), consecintele in ceea ce priveste posibilele intarzieri si costuri ar trebui sa fie anticipate in mod corespunzator in prevederile contractuale. Independenta inginerilor de supervizare (si a consultantilor implicati in managementul de proiect) va fi asigurata prin declaratii si verificari, iar cerintele de selectie vor fi marite si aliniate cu cele aplicabile pentru principalele lucrari. In plus, recurgerea la serviciile unor laboratoare independente externe va fi dezvoltata pentru testele cruciale, pentru a garanta nivelul de performanta a lucrarilor executate.
Rolul studiilor de fezabilitate, al indicatorilor aferenti si al „devizului general” in timpul implementarii proiectului va fi de asemenea eficientizat, inclusiv prin modificarea Hotararii Guvernului nr. 28/2008, astfel incat sa se treaca de la indicatori tehnici si linii bugetare detaliate la un set limitat de indicatori bugetari, economici si de performanta, cu scopul de a verifica sustenabilitatea financiara si oportunitatea economica a proiectului.
In plus, pentru proiectare si executie, studiile de fezabilitate nu vor mai include solutii tehnice obligatorii, lasand antreprenorilor flexibilitate in proiectarea lucrarilor, avand in vedere obiectivele de performanta definite in studii si in documentatia de atribuire.
Contractele vor defini, de asemenea, proceduri clare pentru analiza de catre autoritatile contractante a propunerilor legate de principalii subcontractanti, aflati sub responsabilitatea contractantului, inclusiv verificarea capacitatii si capabilitatii subcontractantului, astfel incat tratamentul inainte si dupa semnarea contractului sa fie in mod substantial acelasi. Un ghid complet privind tratamentul modificarii contractelor va fi, de asemenea, pregatit, in conformitate cu prevederile noilor directive.
P)Analiza finala a contractelor implementate
Va fi elaborata indrumare astfel incat sa se asigure analiza performantei functiei de achizitii la nivelul autoritatii contractante, la sfarsitul exercitiului bugetar, prin raportare la PAAP sau informatiile din strategia de achizitii, cu referire la termenele asumate de autoritatea contractanta, pentru a obtine, in final, o autoevaluare si lectii invatate.
Aceasta va include, de asemenea, evaluarea obiectivelor si a nivelului de performanta atins in mod real.
Publicarea in SEAP a pretului final al contractului (inclusiv posibilele costuri suplimentare, modificari etc.) va fi obligatorie.
Q)Transparenta si confidentialitate
Cresterea transparentei este un obiectiv in sine si cele mai multe informatii si documente referitoare la procedura de licitatie sunt publice prin natura lor.
In acest sens, tratamentul informatiilor confidentiale prezentate de catre ofertanti va fi clarificat. Ofertantii vor putea indica faptul ca unele parti ale ofertelor lor sunt confidentiale, dar vor suporta sarcina probei in aceasta privinta.
In plus, in timpul perioadei de evaluare, componenta comisiei de evaluare trebuie sa ramana confidentiala.
R)Masuri orizontale
O serie de masuri orizontale vor avea o influenta pozitiva asupra procesului de achizitii publice in ansamblu. Acestea includ:
– unitati de achizitii centralizate;
– consortii de autoritati contractante;
– accesul la expertiza externa (unitati de achizitii centralizate, baze de date cu experti tehnici pe achizitii publice);
– dezvoltarea unui curriculum si instruire pentru personalul responsabil cu achizitiile publice.
Masuri legate de controlul intern si extern si de prevenirea conflictelor de interese, asa cum sunt detaliate mai jos, vor imbunatati, de asemenea, regularitatea si calitatea procesului.
3.2.2.Actiuni pentru a asigura regularitatea si calitatea procesului: domeniul de aplicare si impactul preconizat
Obiectivul general al acestei a doua sectiuni este de a asigura procesul de achizitii publice sa respecte cadrul legal si sa fie de buna calitate. Aceasta implica un mediu de control de asemenea natura incat, dincolo de respectarea stricta a legilor si regulilor in vigoare, sa fie aplicate si bunele practici, spre a obtine, prin transparenta si concurenta, cel mai bun raport calitate-pret.
In acest scop au fost identificate urmatoarele masuri:
A.Dezvoltarea controlului intern
B.Eficientizarea controlului ex ante extern
C.Imbunatatirea si extinderea sistemelor pentru a preveni conflictele de interese
D.Eficientizarea controlului ex post si auditului
A)Dezvoltarea controlului intern
Autoritatile contractante trebuie sa treaca treptat de la o abordare axata exclusiv pe conformitatea cu litera legii la o abordare bazata pe eficienta, in care sistemele de control intern sunt, mai presus de orice, destinate se asigure realizarea obiectivului procesului de achizitii: obtinerea celui mai bun raport calitate-pret.
Un sistem puternic de control intern la nivelul fiecarei autoritati contractante ar reduce semnificativ inca din stadiu incipient riscul de nereguli si erori si ar asigura atingerea de catre autoritatile contractante a obiectivului lor de a obtine cel mai bun raport calitate-pret. De asemenea, un control intern eficient ar reduce si nevoia de control extern.
Este important de mentionat ca un sistem de control intern, ca regula generala, este in primul rand un sistem care asigura conducerea autoritatii contractante de existenta unui echilibru adecvat al puterilor si verificarilor, care permite un proces solid de luare de decizii. In acest sens, daca apar dezacorduri, sistemul prevede un mecanism de mediere. In final, conducerea autoritatii contractante are ultimul cuvant.
a)Scopul sistemului de control intern
Obiectivul pe termen lung este de a stabili sisteme de control intern la nivelul tuturor autoritatilor contractante din Romania. Un sistem functional de control ar trebuie sa devina obligatoriu, domeniul sau de aplicare ar trebui sa fie proportional cu capacitatile si intensitatea activitatilor de achizitii ale autoritatilor contractante.
Sistemele de control intern trebuie sa acopere toate fazele procesului de achizitii publice de la pregatirea achizitiei pana la executarea contractului, iar cerintele efective trebuie diferentiate in functie de marimea autoritatii contractante, astfel incat sa se evite dezvoltarea unei poveri prea mari pentru autoritatile contractante mai mici.
In acest sens, datele colectate din SEAP pentru perioada ianuarie 2013 – martie 2015 arata ca, daca exista peste 15.000 de autoritati contractante inregistrate in sistem, numai 4.366 dintre ele au lansat proceduri de atribuire (peste pragul de cumparare directa) in perioada respectiva. Mai mult, datele arata urmatoarea repartitie a autoritatilor contractante in functie de suma cumulata a valorilor estimate pentru procedurile lansate:
| Cota-parte din valoarea estimata totala a procedurilor de atribuire lansate (01/2013-03/2015) | Numarul de autoritati contractante |
| 40% | 21 |
| 50% | 44 |
| 75% | 190 |
| 90% | 660 |
| 100% | 4.366 |
In consecinta, in functie de activitatea lor, este rezonabil sa consideram ca exista 40 de autoritati contractante mari, 600 de autoritati contractante medii si 3.700 de autoritati contractante mici. Astfel, cerintele privind controlul intern trebuie sa integreze principiul proportionalitatii. In consecinta, pentru autoritatile contractante mai mici, controlul intern se va axa pe:
– verificarea regularitatii, prin ghiduri similare celor utilizate de controlul extern;
– verificarea aplicarii indrumarii privind bune practici,
In timp ce, pentru autoritatile contractante mai mari, se vor efectua mai multe controale ale calitatii/performantei, prin departamente interne speciale.
Modul in care vor fi stabilite sisteme de control intern de catre autoritatile contractante va fi descris in indrumarea on-line ca parte a unui „manual/ghid”. In plus, se va crea o echipa care sa sprijine implementarea controalelor interne pe teren.
b)Standarde critice ce trebuie urmate de toate autoritatile contractante (inclusiv cele mai mici)
Secretariatul General al Guvernului este autoritatea centrala responsabila cu emiterea si implementarea politicii Guvernului in domeniul sistemelor de control intern. SGG va stabili standarde de control intern pentru gestionarea efectiva a procesului de achizitii publice (inclusiv descrierea procesului, fluxul de informatii si matricea responsabilitatilor) pentru a asigura indrumare generica si a stabili cerintele pentru activitatile de control intern in toate autoritatile contractante.
Controalele interne vor include cel putin urmatoarele faze: pregatirea achizitiilor, redactarea documentatiei de atribuire, desfasurarea procedurii de atribuire, implementarea contractului.
Din punctul de vedere al procesului, sistemul va include urmatoarele principii:
– separarea atributiilor, cel putin intre functiile operationale si functiile financiare/de plata, ale persoanelor responsabile cu achizitiile publice si departamentelor tehnice si economice. Cerintele de separare a atributiilor vor depinde de asemenea de marimea autoritatilor contractante;
– „principiul celor 4 ochi”, care implica impartirea clara a sarcinilor in 2 pasi: pe de o parte initierea si pe de alta parte verificarea, efectuate de persoane diferite;
– fundamentarea avizelor interne, precum cele acordate de departamentele economic si juridic, pe baza de liste de verificare si alte instrumente.
Sistemul de control intern va include, de asemenea, un document de politica privind conflictul de interese.
Un set de masuri specifice pentru entitatile publice va consta in intarirea rolului controlului financiar preventiv. Prin lege, conducatorul fiecarei entitati publice numeste un controlor financiar preventiv, insarcinat cu verificarea legalitatii si regularitatii in raport cu operatiunile financiare si juridice.
Masurile avute in vedere sunt urmatoarele:
– introducerea unor verificari specifice inainte de lansarea oricarei proceduri de achizitii;
– elaborarea de liste de verificare si de ghiduri detaliate care sa permita controlorului financiar sa verifice regularitatea procesului;
– intarirea regulilor de integritate aplicabile controlorilor financiari preventivi, care sa asigure ca nu sunt afectati de conflicte de interese;
– intarirea independentei controlorilor financiari preventivi in exercitarea atributiilor lor, prin generalizarea cerintei de acord preliminar al MFP in cazuri de suspendare, inlocuire sau destituire a controlorului financiar;
– asigurarea primirii de catre controlorii financiari preventivi a unei instruiri adecvate in domeniul achizitiilor publice.
Institutiile cu competente in controlul si auditarea eficientei si performantei entitatilor publice vor acorda o atentie sporita, in cadrul sistemului de supraveghere detaliat in cap. 5, eficacitatii mecanismelor de control intern, ca o potentiala sursa majora de deficiente.
c)Standarde pentru autoritatile contractante mari
Doua dintre cele mai mari autoritati contractante din Romania, si anume Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania si Administratia Nationala „Apele Romane”, vor fi cuprinse intr-un proiect-pilot finantat din fonduri europene, cu scopul de a:
– evalua efectivitatea functiilor actuale de control ex ante intern;
– imbunatati functiile de control intern la nivelul fiecarei institutii-pilot, tinand cont de particularitatile proprii;
– asigura ca prin controlul intern sunt vizate atat regularitatea, cat si calitatea;
– sprijini implementarea noilor sisteme de control intern;
– implementa standardul ISO privind sistemul de management al combaterii coruptiei, dupa ce va deveni disponibil.
Dupa implementarea sistemelor eficiente de control intern in cadrul CNADNR si ANAR, acestea vor fi replicate pentru toate autoritatile contractante mai mari, tinandu-se cont de experienta dobandita prin proiectul-pilot. Vor fi identificate si exemple de buna practica care se pot aplica unor autoritati contractante mai mici.
B)Eficientizarea controlului extern ex ante
a)Directii principale
Principalele directii de imbunatatire a controlului ex ante extern pot fi rezumate dupa cum urmeaza:
– controalele ex ante (ale documentatiilor de atribuire si ale evaluarii ofertelor) vor fi realizate de catre aceeasi institutie, ANAP, asigurand coerenta interpretarilor;
– controalele ex ante vor cuprinde aspecte legate atat de regularitate, cat si de calitate;
– expertiza tehnica de specialitate va fi pusa la dispozitia institutiei de control ex ante, atat prin angajatii proprii, cat si prin experti (contracte de servicii);
– pentru aspecte ce tin in principal de regularitate, rezultatele controlului ex ante vor fi obligatorii pentru autoritatea contractanta, desi pot fi contestate in instanta;
– pentru aspecte ce tin in principal de calitate, rezultatele controlului ex ante vor face mai intai obiectul unei proceduri de mediere, dupa care vor deveni obligatorii pentru autoritatea contractanta, desi pot fi contestate in instanta;
– controlul sistematic ex ante al documentatiei de atribuire va disparea treptat, fiind inlocuit de control pe baza de esantion, concomitent cu cresterea sprijinului furnizat autoritatilor contractante si responsabilizarii acestora;
– baza de esantionare va include procedurile ce urmeaza a fi lansate (peste pragul pentru achizitie directa, cu sau fara publicarea unui anunt de participare), modificari importante ale contractelor si reevaluarile de oferte ca urmare a deciziilor CNSC sau ale instantelor. In ceea ce priveste modificarile contractelor, cele care sunt substantiale conform definitiei din directive necesita derularea unei noi proceduri de achizitie si vor fi astfel incluse in esantion, prin definitie. In plus, modificarile nesubstantiale vor fi incluse in esantion atunci cand valoarea lor trece de un anumit prag (5% din valoarea initiala a contractului) sau atunci cand se are in vedere o schimbare a contractantului.
Paragrafele de mai jos prezinta detalii cu privire la modul de implementare.
b)Eliminarea treptata a controlului sistematic ex ante al documentelor de licitatie
Dezvoltarea controlului intern, imbunatatirile din procesul de achizitii publice (strategia de achizitii, consultarea pietei, publicarea preturilor finale ale contractelor, evaluarea rezultatelor etc.), notificarea obligatorie a autoritatilor contractante inainte de depunerea contestatiilor, precum si stabilirea unei monitorizari si supravegheri eficiente vor spori responsabilitatea autoritatilor contractante. In plus, dezvoltarea unor ghiduri adecvate, help-desk, profesionalizarea personalului responsabil cu achizitiile publice, dezvoltarea unitatilor de achizitii centralizate si a consortiilor de autoritati contractante au in vedere consolidarea capacitatii administrative a autoritatilor contractante.
Prin urmare, trecerea progresiva de la controlul ex ante sistematic al documentelor de licitatie la verificarile bazate pe esantion va fi in legatura directa cu cresterea treptata a responsabilitatii si capacitatii autoritatilor contractante, inclusiv cu punerea in aplicare a masurilor de sprijin operational si indrumare acordate autoritatilor contractante, asa cum sunt prezentate in cadrul cap. 2 si 4. Mai precis, controlul ex ante sistematic al documentatiei de atribuire va fi mentinut pana la publicarea ghidului on-line si a documentatiilor standardizate (iulie 2016).
Trecerea de la controlul sistematic la controlul bazat pe esantion va permite organismului de control ex ante sa isi reorienteze resursele spre un control mai profund, axat pe aspectele legate de calitate, si va fi astfel dezvoltat in acelasi timp si in paralel cu intarirea capacitatilor si a expertizei organului de control ex ante.
Ritmul de eliminare treptata va tine cont de performanta si fiabilitatea autoritatilor contractante, masurata conform indicatorilor folositi pentru reforma functiilor de monitorizare si supervizare descrise la cap. 5.
Metodologia pentru eliminarea treptata a controlului sistematic va fi detaliata, in ceea ce priveste ritmul preconizat si integrarea consideratiilor de mai sus, de comun acord cu serviciile Comisiei Europene. Aceasta metodologie va indica esantionul de proceduri de atribuire care ar putea face obiectul controalelor ex ante.
c)Esantionare
Controlul bazat pe esantion va integra doua elemente principale, respectiv analiza de risc si o functie aleatorie. Analiza de risc include in principal doua seturi de factori: factori care tin de dimensiunea si complexitatea procedurii de atribuire si factori legati de capacitatea autoritatii contractante (pe baza istoricului anterior). Acest lucru permite definirea a patru categorii principale de riscuri, dupa cum urmeaza:
1.valoare mare/oferta complexa, cu o autoritate contractanta de capacitate redusa;
2.valoare scazuta/oferta simpla, cu o autoritate contractanta de capacitate redusa;
3.valoare mare/oferta complexa, cu o autoritate contractanta de capacitate rezonabila;
4.valoarea scazuta/oferta simpla, cu o autoritate contractanta de capacitate rezonabila.
Pentru fiecare dintre principalele categorii de risc, va fi definita o rata anuala tinta pentru verificari. Aceasta rata-tinta va tine cont de resursele disponibile si va defini probabilitatea ca o procedura sa fie supusa controlului ex ante, probabilitate care va fi diferita pentru fiecare categorie de risc.
Atunci cand o procedura de atribuire este initiata de o autoritate contractanta, aceasta va fi clasificata in una dintre categoriile de risc mentionate mai sus. Un mecanism de selectie aleatorie va determina apoi daca procedura de atribuire este supusa sau nu controlului ex ante.
Prin urmare, metoda de esantionare se va baza semnificativ pe selectie aleatorie, pentru a se asigura ca exista o probabilitate reala pentru ca orice autoritate contractanta sa fie supusa controlului si ca un astfel de control nu poate fi anticipat in prealabil de catre autoritatea contractanta.
Riscul si politicile de control aferente vor fi supuse actualizarii si vor lua in considerare factorii de risc corespunzatori (tip de contracte, sectoare, tipul de activitati achizitionate, capacitatea si fiabilitatea autoritatii contractante), folosind experienta dobandita.
d)Modificari ale contractelor
Autoritatile contractante vor trebui sa notifice organismul de control ex ante inainte de aprobarea unei modificari contractuale importante. Prin urmare, astfel de notificari vor intra in baza de esantionare. Verificarea va avea loc inainte de aprobarea modificarii contractului (si orice plata ulterioara), astfel incat reprezinta in mod clar o activitate de control. In ceea ce priveste modificarile substantiale ale contractelor, conform definitiei din directive, acestea vor necesita derularea unei noi proceduri de atribuire si prin urmare vor fi introduse in baza de esantionare. In plus, modificarile nesubstantiale vor intra in baza de esantion, atunci cand valoarea lor trece de un anumit prag (5% din valoarea initiala a contractului) sau cand se are in vedere schimbarea contractantului.
e)Regularitate si calitate
Notiunile de „regularitate” si „calitate” necesita unele clarificari.
Verificarea regularitatii se bazeaza in principal pe respectarea cadrului legal, cu accent pe aspecte cum ar fi tipul de procedura, cerintele de publicare, durata, criterii de selectie si de atribuire nediscriminatorii etc.
In practica, regularitate va include:
1.verificarea anunturilor de participare si a documentelor aferente relevante, pentru a permite controale semnificative. In special, criteriile de selectie si de atribuire propuse vor fi justificate in raport cu descrierea contractului, inclusiv, ori de cate ori este necesar, prin luarea in considerare a sectiunilor relevante ale cerintelor tehnice (care justifica cerintele pentru expertiza specifica sau metodologia de evaluare a unor criterii de atribuire);
2.analizarea elementelor-cheie, bazate pe liste de verificare sectoriale ale cerintelor tehnice, pentru a urmari posibilele cerinte orientate catre anumite produse sau tehnologii;
3.transparenta in raspunsul la clarificarile solicitate de potentiali ofertanti;
4.transparenta in solicitarile de clarificare adresate ofertantului;
5.transparenta deciziilor privind selectia si atribuirea;
6.respectarea prevederilor legale in modificarile contractuale.
Pct. 1-3 se refera la verificarea anunturilor de participare si a documentelor aferente (astfel cum au fost publicate in SEAP), pct. 4 si 5 se refera la verificarea procesului de evaluare a ofertelor, in timp ce pct. 6 se refera la verificarea implementarii contractului.
Pana in prezent, verificarile de la pct. 1 au fost efectuate de catre ANRMAP in mod sistematic, in timp ce verificarile de la pct. 3-6 au fost realizate de catre UCVAP pe baza de esantionare. Nu s-au efectuat verificarile prevazute la pct. 2. Dupa cum este mentionat mai sus, verificarile au fost efectuate intr-un mod formal si prea standardizat, astfel incat metodologiile aferente necesita imbunatatiri semnificative.
De altfel, verificarea calitatii necesita detectarea cerintelor sau a strategiilor de achizitii publice care ar impiedica intensitatea si calitatea concurentei, cum ar fi cerinte disproportionate, impartire neadecvata/ineficienta in loturi, perioade de executie sau conditii contractuale nerezonabile, recurgerea excesiva la proceduri de proiectare si executie etc. Aceste aspecte vor fi abordate in ghiduri adecvate si, unde este cazul, in documentatie standardizata.
Pe termen lung, acest tip de verificari vor fi sistematic aplicate, impreuna cu verificarea regularitatii, tuturor procedurilor care fac obiectul controlului ex ante, desi proiectele mai complexe sunt susceptibile de a ridica mai multe probleme. Abaterile de la practicile recomandate in ghiduri/documentatii standardizate ar fi principalul factor declansator al unor verificari in profunzime.
Este necesar a se clarifica faptul ca aspectele privind calitatea pot fi mai precar definite decat aspectele de regularitate si pot include aspecte percepute ca partial subiective (de exemplu, nivelul adecvat de detalii pentru studiile de teren in cazul unei proceduri de tip proiectare-executie sau perioada de timp adecvata pentru pregatirea ofertelor aferente unei achizitii complexe). Cu toate acestea, o acumulare de deficiente calitative la o procedura specifica de atribuire poate conduce la situatii unde competitia poate fi serios afectata. Un exemplu concret este cazul unui contract de constructie a unei autostrazi, lansat spre atribuire in baza unor studii de fezabilitate de o calitate foarte slaba, cu riscuri de proiectare si de conditii geotehnice transferate catre antreprenor si cu o perioada de pregatire a ofertelor care nu ar permite posibililor ofertanti sa realizeze vizite in teren. In lipsa unei evaluari corecte a riscurilor si a unei fundamentari adecvate a pretului ofertat, consecinta va fi descurajarea unor potentiali ofertanti, iar principiile competitiei si raportul calitate-pret ar fi substantial afectate.
In plus, o problema specifica referitoare la regularitate este aceea de a detecta specificatiile tehnice orientate. Acest risc este in principal legat de un numar de sectoare cum ar fi IT sau de proceduri care implica o parte semnificativa de echipamente. Este recunoscut faptul ca identificarea unor specificatii fraudate poate fi destul de dificil de realizat, deoarece necesita o cunoastere aprofundata a pietei in domeniul respectiv. Prin urmare, elementul principal de control in aceasta privinta ramane piata in sine, prin mecanismul de contestatii. Astfel, in ceea ce priveste verificarea specificatiilor tehnice cu privire la eventuale situatii de distorsionare, ca parte a controlului ex ante, se impune o abordare pragmatica, dupa cum urmeaza:
– introducerea ca parte a listelor de verificare pe sectoare a catorva elemente-cheie de verificare (sa nu apara denumirea marcii, iar, daca, in cazuri exceptionale, apare denumirea marcii, sa fie mentionat „sau echivalent”; sa existe specificatii functionale si de performanta de fiecare data cand acest lucru este posibil etc.);
– dezvoltarea unor liste de verificare specifice pentru a identifica eventualele specificatii distorsionate pentru doua sectoare-pilot (echipament medical si dezvoltarea sistemelor informatice), pentru ca un control complet sa fie efectuat in cadrul controlului ex ante. Acest lucru va necesita, de asemenea, implicarea unor experti in domeniile respective;
– evaluarea, dupa un an de functionare, a acestei faze-pilot, pe baza urmatoarelor criterii principale: eficacitate (daca s-au obtinut rezultatele dorite, care pot fi masurate printr-o scadere a numarului de contestatii depuse de operatori economici in raport cu distorsionarea unor specificatii in procedurile de atribuire aferente celor doua sectoare-pilot), eficienta (daca costurile generalizate ale sistemului-pilot, cu privire la durata procesului si la resurse umane mobilizate, sunt proportionale cu beneficiile), impactul de timp. Ca urmare a acestei evaluari, ANAP va decide daca sa extinda sau nu acest tip de verificari.
f)Tipuri de control
Avand in vedere resursele de care dispune institutia de control ex ante, precum si experienta anterioara, atat a ANRMAP, cat si a UCVAP, urmatoarele aspecte sunt de mentionat:
– Media actuala de trei sau patru anunturi de participare verificate pe persoana si pe zi nu permite o analiza in profunzime. Exista, de asemenea, o nevoie urgenta de a eficientiza aceste verificari, pentru a le face mai putin formale si mai semnificative si de a introduce o analiza a specificatiilor tehnice cheie.
– Verificarea atat a regularitatii, cat si a calitatii unui anunt de participare si a documentelor aferente ar necesita in medie aproximativ 5 zile – om, care inseamna aproximativ de douazeci de ori mai multe resurse decat verificarile curente. Aceasta ar creste semnificativ atunci cand vine vorba de verificarea detaliata cu privire la posibilele specificatii tehnice distorsionate.
– Aproximativ 8% din baza totala de esantionare se verifica in prezent (procedurile de atribuire, inclusiv negocierile fara publicarea unui anunt de participare), adica aproximativ 2.000 de verificari pe an.
– O rearanjare a controalelor aferente este necesara, astfel incat observatorii sa participe doar la fazele/etapele procesului de evaluare-cheie si controlul documentatiilor de atribuire sa includa aspectele calitative ale acestora. Acest lucru va permite sa creasca eficienta utilizarii resurselor umane implicate in activitatile de control si, prin urmare, numarul total de proceduri controlate, cu un numar-tinta cuprins intre 4.000 si 5.000 pe an.
Prin urmare, urmatoarele concluzii pot fi trase:
– Este necesar sa fie alocate resurse suplimentare, atat pentru verificarea anunturilor de participare si a documentelor aferente, cat si pentru verificarea evaluarii ofertelor si a modificarilor contractelor.
– Din moment ce va fi dificila multiplicarea resurselor dedicate controlului ex ante cu un factor de douazeci, pe parcursul perioadei de eliminare treptata a controlului ex ante sistematic al anunturilor de participare si al documentelor aferente vor fi treptat integrate controale de calitate pentru un numar limitat de proceduri. In paralel, controalele de regularitate imbunatatite vor continua pentru toate procedurile pana in iulie 2016. Dupa iulie 2016, numarul de controale de regularitate va scadea treptat, dar va ramane semnificativ. O atentie sporita va fi acordata verificarilor privind calitatea.
– Verificarea evaluarii ofertei va fi efectuata numai in cazul in care anuntul de participare aferent a fost supus verificarii, dar nu pentru toate procedurile pentru care anunturile de participare si documentele aferente au fost verificate.
g)Liste de verificare
Controalele vor fi adaptate la specificitatea sectoarelor folosind liste de verificare (IT, proiecte de infrastructura, echipamente medicale, cercetare si dezvoltare, energie etc.). Listele de verificare vor identifica acele aspecte care se refera in principal la regularitate si la calitate.
h)Expertiza tehnica
Organismul de control ex ante isi va asigura accesul la expertiza tehnica adecvata, utilizand resurse interne si externe. Asigurarea expertizei tehnice este necesara, deoarece verificarea legalitatii criteriilor de selectie sau a regularitatii evaluarii propunerilor tehnice necesita o intelegere temeinica a specificatiilor tehnice. In acest sens, chiar si atunci cand se concentreaza numai pe regularitate, controlul ex ante nu va revizui doar anuntul de participare si instructiunile pentru ofertanti, ci va lua in considerare intreaga documentatie de atribuire, inclusiv contractul si specificatiile tehnice/caietul de sarcini. Verificarea se va face in baza listelor de control care vor permite controlorului sa evidentieze aspectele-cheie privind cerinte orientate sau discriminatorii din documentatia tehnica, in special pe partea de furnizare de echipamente sau tehnologie. Trebuie subliniat faptul ca masurile de mai sus vor castiga mai multa eficienta atunci cand sunt corelate cu cele descrise in cap. 4, inclusiv dezvoltarea documentatiilor de atribuire standardizate, cu modele mai bine structurate, o descriere mai detaliata a contractului, inclusiv obiectivele si scopul etc.
In vederea implementarii masurilor de eficientizare a controlului ex ante, structura de control ex ante din cadrul ANAP va avea nevoie de un numar mai mare de resurse umane, in special in ceea ce priveste expertiza tehnica. Prin urmare, ANAP isi va asigura expertiza tehnica prin doua cai complementare, si anume prin angajarea a aproximativ 50-60 de specialisti tehnici pentru cele mai frecvente nevoi si prin incheierea unor acorduri-cadru, cu scopul dublu de a asigura resurse de inalta specializare pentru domenii tehnice specifice si de a asigura resurse tehnice suplimentare atunci cand este necesar.
Pe baza analizei procedurilor existente, se are in vedere faptul ca cei 50-60 de specialisti tehnici care vor fi angajati de ANAP vor include aproximativ 25-30 de specialisti din diverse domenii de constructii (drumuri, cai ferate si transport public, constructii civile, apa si deseuri), aproximativ 15 specialisti in IT si 10-15 specialisti din alte sectoare, inclusiv sanatate, finante etc., cu experienta in implementarea unor contracte. Nivelul de remunerare din cadrul ANAP este considerat a fi suficient de atractiv, ca parte a sectorului public din Romania, pentru a putea asigura angajarea si pastrarea specialistilor tehnici in domeniile respective.
In cazul in care nivelul de expertiza necesar va fi semnificativ mai aprofundat, acordurile-cadru vor permite mobilizarea de experti adecvati (cu nivelul corespunzator de remunerare) intr-o perioada de timp rezonabila (adica fara a genera intarzieri suplimentare fata de perioada totala necesara pentru controlul ex ante).
i)Rezultatele controlului ex ante
Pentru aspectele identificate ca fiind legate de regularitate, rezultatele controlului ex ante vor fi obligatorii pentru autoritatea contractanta. In functie de etapa in care sunt identificate iregularitatile, anuntul de participare nu va fi publicat sau procedura va fi suspendata pana cand neregularitatile sunt remediate. De asemenea, in anumite cazuri, este posibil ca singura masura efectiva de remediere sa fie anularea procedurii.
Pentru aspectele identificate ca fiind legate de calitate, analiza, asa cum s-a mentionat mai sus, este mai putin „negru sau alb” si lasa loc de interpretari. Ca exemplu, perioada pentru pregatirea unei oferte complexe (atunci cand se solicita ofertantilor sa pregateasca un proiect tehnic sau echivalent) nu trebuie limitata la perioada minima definita prin lege. In timp ce indrumarea va contine elemente care sa permita aprecierea perioadei rezonabile de timp pentru pregatirea ofertelor, perioada corespunzatoare in fiecare caz individual ramane o chestiune de interpretare.
Prin urmare, rezultatele controlului ex ante din acest punct de vedere vor fi subiectul unei proceduri de mediere cu autoritatea contractanta. Rezultatul medierii urmeaza sa devina obligatoriu pentru autoritatea contractanta.
In conformitate cu cadrul legal, deciziile emise de institutia de control ex ante vor fi considerate acte administrative, atacabile, prin urmare, in fata instantelor relevante. Deciziile vor fi in vigoare, cu exceptia cazului si pana cand instanta se pronunta altfel.
j)Impactul de timp
Impactul sistemului de control ex ante asupra duratei fiecarei proceduri de atribuire este prezentat in urmatorul tabel:
| Fazele controlului ex ante | Perioada de timp maxima (in zile lucratoare) | |
| Esantionare | 1 zi lucratoare (de la notificare de catre autoritatea contractanta, cu documentele relevante) | |
| Documentatie de atribuire | Control ex ante al regularitatii si calitatii | 10 zile lucratoare intarziere pentru publicarea anuntului de participareCel tarziu 10 zile inainte de termenul-limita de depunere a ofertelor (de la decizia de esantionare pana la emiterea rezultatelor initiale ale controlului)5 zile lucratoare pentru procedura de mediere, daca este ceruta de autoritatea contractanta (de la emiterea rezultatelor initiale ale controlului la rezultatele finale ale controlului) |
| Controlul ex ante al evaluarii ofertelor | Controlul se efectueaza in perioada de evaluare a ofertelor, direct de catre observatorii ANAP care participa la sedintele-cheie ale comisiei de evaluare, cu verificarea principalelor etape ale evaluarii (tehnica, financiara, calificare). In mod exceptional, ar fi necesare pana la 3 zile lucratoare de fiecare etapa in plus fata de procesul de evaluare propriu-zis, in cazul in care sunt necesare clarificari/mediere la nivel intern. | |
| Controlul ex ante al modificarilor de contract importante | 5 zile lucratoare (in plus fata de timpul necesar autoritatii contractante pentru evaluare si aprobarea modificarii respective a contractului) | |
| Controlul ex ante al specificatiilor tehnice (sectoare-pilot) | 30 de zile lucratoare intarziere pentru publicarea anuntului de participareCel tarziu 10 zile inainte de termenul-limita de depunere a ofertelor (de la decizia de esantionare pana la emiterea rezultatelor initiale ale controlului) | |
k)Aspecte operationale
Perioadele de timp mentionate in tabelul de mai sus nu iau in considerare perioadele necesare autoritatilor contractante pentru implementarea corectiilor/masurilor de remediere necesare. Experienta controlului ex ante al documentatiilor de atribuire efectuat incepand din 2011 a aratat ca perioada totala de timp de la prima depunere a documentatiei de atribuire pana la publicarea sa a fost uneori extrem de lunga, in timp ce numarul de respingeri a fost foarte mare (in medie, mai mult de o respingere pentru fiecare procedura publicata).
Pentru a evita astfel de probleme pe viitor, se vor intreprinde urmatoarele:
– Ca o chestiune de principiu, rezultatele controlului ex ante vor fi exhaustive in raport cu aspectele care au fost verificate: toate punctele vor fi verificate si analizate, iar listele de verificare aferente vor fi completate in intregime. Aceasta implica faptul ca nu vor mai fi emise in fazele ulterioare alte comentarii ale controlului ex ante cu privire la aceleasi aspecte.
– La detectarea unei nereguli, controlul ex ante va indruma de asemenea autoritatea contractanta catre instructiunile, ghidurile, specificatiile standardizate relevante, dupa caz. Controlul ex ante nu va oferi indrumari sau asistenta ca atare, dar se va asigura de constientizarea autoritatii contractante cu privire la mijloacele disponibile pentru ca aceasta sa poata implementa corectiile/masurile de remediere.
Avand in vedere aspectele sensibile ale controlului ex ante ca parte a desfasurarii procedurilor de achizitii, ANAP va mai implementa si o politica adecvata de resurse umane destinata asigurarii rotatiei controlorilor.
Pentru a implementa masurile de eficientizare a controlului ex ante, institutia de control ex ante:
– va stabili o structura responsabila pentru a furniza consultanta metodologica controlorilor;
– se va asigura ca, pentru fiecare procedura, exista cooperare operationala intre controlorii responsabili in principal cu verificarea anunturilor de participare si a documentatiei relevante si cei responsabili in principal cu verificarea evaluarii.
C)Imbunatatirea si extinderea sistemelor pentru prevenirea conflictelor de interese
a)Conflictele de interese si rolul autoritatii contractante
Noile directivele cuprind o definitie noua, mai cuprinzatoare a conflictului de interese in domeniul achizitiilor publice. Definitia se refera la orice situatie in care persoane din cadrul autoritatii contractante sau al unei entitati care actioneaza in numele autoritatii contractante, implicate in desfasurarea procedurii de achizitie sau care pot influenta rezultatul acesteia, au, in mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal, care ar putea fi perceput ca element care compromite impartialitatea sau independenta lor in contextul procedurii de achizitie. Pe aceasta baza, Romania va lua masuri de prevenire, identificare si rezolvare a conflictelor de interese, autoritatea contractanta avand rolul principal in aceasta privinta. O procedura potential afectata de conflictul de interese va fi supusa riscului de anulare.
Un conflict de interese se refera la situatia in care impartialitatea si obiectivitatea unei decizii a autoritatii contractante sunt sau pot fi percepute ca fiind compromise de un interes personal detinut sau incredintat unei anumite persoane. Interesele personale relevante pot fi de natura financiara sau nonfinanciara si pot privi o relatie personala ori de familie sau apartenente profesionale (inclusiv printr-un al doilea loc de munca, functii in afara organizatiei, posturi sau functii detinute anterior) si alte activitati relevante in afara organizatiei. Pentru mentinerea increderii opiniei publice in activitatile autoritatii contractante, protejarea personalului sau fata de suspiciuni nejustificate si, mai larg, mentinerea increderii in sistemul de achizitii publice sunt importante nu doar independenta si impartialitatea reale, ci si perceptia cu privire la aceste doua elemente. Asadar, simpla aparenta a unui conflict de interese trebuie sa fie prevenita si evitata, chiar daca se dovedeste ca nu este fondata.
Mai mult, autoritatile contractante au obligatia de a trata operatorii economici in mod egal si nediscriminatoriu si de a actiona in mod transparent. Autoritatile contractante ar trebui sa isi asume un rol activ in aplicarea acestor principii inclusiv in activitatile lor de detectare a oricarui conflict de interese si de luare a masurilor adecvate de prevenire si remediere.
In cadrul sistemului de control intern care va fi dezvoltat toate autoritatile contractante vor elabora si vor adopta un document specific de politica privind conflictul de interese, in conformitate cu prevederile legislative in materie.
Acest document va trebui sa acopere urmatoarele aspecte:
– sa includa intregul proces de achizitii si gestionarea contractelor ulterioare;
– sa respecte cerintele reglementarilor nationale privind achizitiile publice si ale directivelor UE privind achizitiile publice;
– sa includa un capitol special dedicat declaratiilor de absenta a conflictului de interese;
– sa includa referiri la cadouri si invitatii, care pot fi privite ca mijloace de influentare. Acestea pot interveni in timpul, inainte sau dupa un proces de achizitii si in timpul gestionarii unui contract sau unor achizitii ulterioare;
– sa dea asigurarea ca organizatia mentine inregistrari privind toate conflictele de interese care au aparut, evidentiaza modul in care au fost tratate si masurile care au fost luate. Politica pastrarii inregistrarilor va oferi un punct de referinta pentru viitoarele conflicte;
– sa includa referiri la sanctiunile interne in cazul unor conflicte de interese nedeclarate. Sanctiunile trebuie sa fie corespunzatoare si sa descurajeze incalcarea regulilor;
– sa includa o anexa cu exemple comune de astfel de conflicte;
– sa trateze situatiile in care angajatii pleaca dintr-o organizatie din sectorul public, in particular de la o functie in guvern sau administratia locala (asa-numitele situatii de „usa turnanta”). Personalul ar trebui sa respecte obligatia de a nu dezvalui informatii confidentiale dobandite la locul de munca si nu ar trebui sa beneficieze de pe urma niciunui conflict ulterior de interese care poate aparea dupa plecarea de la locul de munca.
Acest document va fi pregatit la nivelul autoritatilor contractante in baza indrumarii/modelului elaborat in comun de catre ANI, ANAP, SGG (ca organism competent pentru emiterea normelor privind controlul intern) si de ANFP. Acest ghid va oferi cateva exemple ilustrative comune de conflicte de interese si modelul corespunzator care va fi anexat la actul legislativ/normativ, impunand autoritatilor contractante sa elaboreze documentul mentionat mai sus si sa puna in aplicare masurile corespunzatoare de prevenire si remediere.
b)Abrogarea regulii de excludere automata a operatorilor
Prevederile actuale ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, care prevad excluderea automata a operatorilor economici care ar putea fi intr-o situatie de conflict de interese fata de personalul autoritatii contractante, se vor abroga. Astfel de masuri de remediere nu pot fi luate in mod sistematic impotriva operatorilor economici. Prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 vor fi modificate astfel:
– inlocuirea notiunii „o actiune” prin definirea tipului si a intensitatii critice a influentei decizionale;
– inlocuirea notiunii „ruda de gradul patru”, prin intensitatea relatiei ce poate fi verificata in mod eficient de catre sistemul de detectare detaliat mai jos;
– excluderea unui ofertant, ca masura de remediere, va fi ultima solutie si va fi luata numai dupa ce autoritatile contractante au luat toate masurile pentru a elimina situatia care conduce la un posibil conflict de interese si dupa ce le-a fost oferita ofertantilor posibilitatea de a clarifica anumite date/informatii.
c)Identificarea si detectarea conflictelor de interese
Prima masura de adoptat de catre autoritatile contractante pentru a identifica si detecta conflictele de interese ramane aceea de a obliga fiecare persoana implicata intr-o procedura de atribuire sa completeze o declaratie privind conflictul de interese. Aceasta este aplicabila pentru:
– conducatorul autoritatii contractante si orice persoana careia acesta ii deleaga atributiile sale;
– membrii consiliului de conducere sau persoane aflate in posturi de decizie similare;
– personalul care contribuie la pregatirea/intocmirea documentatiilor de atribuire;
– membrii comisiei de evaluare;
– expertii proprii care indeplinesc vreo sarcina legata de pregatirea documentatiilor de atribuire si/sau evalueaza ofertele.
Pentru conducatorii autoritatii contractante, principalii factori de decizie si responsabilii de achizitii, declaratia va lua forma unei declaratii anuale de interese (inclusiv posturi ocupate anterior sau similar).
In cazul persoanelor implicate, de la caz la caz, o astfel de declaratie va fi facuta o data, dar trebuie sa aiba in vedere situatiile aferente fiecarei etape a procedurii de achizitie publica (pregatire, evaluare, monitorizare si inchidere).
Completarea unei declaratii pe propria raspundere din care sa rezulte ca nu exista un conflict de interese trebuie avuta in vedere in fiecare faza a procedurii de atribuire (pregatire, evaluare, monitorizare si inchidere).
Aparitia unui conflict de interese nu este neaparat o ilegalitate in sine. Participarea la o procedura cunoscand existenta unui conflict de interese este insa o neregula. Este deci necesar ca orice posibil conflict de interese sa fie dezvaluit inainte de a lua parte la procedura de atribuire si ca masurile de preventie corespunzatoare sa fie luate. Aceasta permite de asemenea autoritatii contractante sa ia masurile preventive adecvate.
A doua masura de adoptat de catre autoritatea contractata consta in efectuarea a doua tipuri de verificari, ca parte a sistemului de control intern:
– prevenire: detectarea conflictelor de interese aparente/potentiale/reale;
– sanctionare/remediere: detectarea conflictelor de interese, sanctionarea persoanei in cauza si repararea oricarui prejudiciu provocat de conflictul de interese.
Mecanismele de verificare se vor axa pe declaratia pe propria raspundere din care sa rezulte ca nu exista un conflict de interese, care va fi examinata in lumina altor informatii suplimentare:
– informatii externe (respectiv informatii despre un potential conflict de interese furnizate de persoane din afara organizatiei, fara nicio legatura cu situatia care a generat conflictul de interese, care pot include si avertizori de integritate sau mass-media);
– verificari efectuate in anumite situatii care indica un mare risc de conflict de interese, pe baza analizei interne de risc sau a semnalelor de alerta;
– verificari efectuate de sistemul Preventie.
Pentru a ajuta la detectarea conflictelor de interese, ANI a elaborat un instrument, sistemul Preventie, ce va permite detectarea unor potentiale conflicte de interese, cu accent pe relatii de rudenie si de actionariat intre membrii personalului autoritatii contractate (factori de decizie si membri ai comisiei de evaluare) si factorii de decizie ai ofertantilor. Acesta va fi aplicat tuturor procedurilor de atribuire, indiferent de sursele de finantare. Daca este detectat un potential conflict de interese, ANI va emite un avertisment de integritate catre autoritatea contractata, care va fi obligata sa ia masurile adecvate inainte de incheierea procedurii. Un element esential al sistemului Preventie va fi sa se asigure ca autoritatile contractante vor fi obligate sa completeze in mod real datele solicitate prin formularul de integritate. Acest lucru ar putea fi realizat prin introducerea actiunii de completare a formularului ca faza obligatorie in cadrul procedurii de atribuire, obligand autoritatile contractante sa completeze datele aferente direct in SEAP.
ANAP si in special structura de control ex ante vor primi informatii cu privire la rezultatul verificarilor efectuate de ANI. Autoritatea contractanta va fi obligata sa raporteze catre ANAP masurile efectiv luate in urma unui avertisment de integritate.
Procesul de verificare mentionat mai sus se face automat din SEAP, fiind initiat atunci cand ofertantii sunt cunoscuti (deschiderea ofertelor). Intregul flux de verificare, pana la informarea autoritatilor contractante si ANAP, nu depaseste 8 zile lucratoare. In procesul de verificare, autoritatile contractante vor recunoaste ca, desi rezultatele din sistemul Preventie se bazeaza pe date reale, informatiile obtinute de la avertizori de integritate si din mass-media nu au in sine valoare probatorie. Cu toate acestea, ANAP, in cadrul controlului extern, sau autoritatile contractante, ca parte a controlului intern, ar trebui sa verifice in mod activ aceste informatii si sa evalueze daca pot avea impact asupra procedurii de atribuire. Toate sursele de date aflate la dispozitia lor ar trebui folosite pentru a verifica acuratetea informatiei.
O prima etapa realizata in vederea implementarii de catre ANI a sistemului Preventie consta in adoptarea de catre Guvernul Romaniei in data de 9 septembrie 2015 a proiectului de Lege privind instituirea unui mecanism de verificare ex ante in scopul prevenirii conflictului de interese in procedura de atribuire a contractelor de achizitie publica initiata prin sistemul electronic de achizitii publice (SEAP), care in prezent se afla in procedura de dezbatere in cadrul Parlamentului Romaniei.
d)Consecinte
Cand este detectat un potential conflict de interese, autoritatea contractanta va trebui sa ia masuri de prevenire a acestuia. Masurile de prevenire trebuie diferentiate in functie de rolul si pozitia persoanei afectate de potentialul conflict.
Prin urmare, daca persoana respectiva are rolul de membru in comisia de evaluare, este una dintre persoanele responsabile cu achizitiile publice implicate in proiect sau se afla intr-o pozitie similara, aceasta poate fi inlocuita in cadrul procedurii cu o alta persoana care nu este afectata de eventualul conflict de interese si care va prelua rolul si atributiile persoanei afectate de potentialul conflict de interese, pentru procedura respectiva.
Atunci cand potentialul conflict este la nivelul factorilor de decizie din cadrul autoritatii contractante, solutiile care urmeaza sa fie puse in aplicare sunt mult mai dificil de implementat si necesita o evaluare corecta a solutiilor disponibile. De principiu, persoana potential afectata de conflictul de interese ar trebui exclusa din procedura respectiva. Acest lucru inseamna ca acea persoana nu va primi sarcini legate de respectiva procedura, fiind eliberata de orice responsabilitati legate de procedura, si ar trebui sa se retraga in mod voluntar de la orice implicare directa sau indirecta.
Desi aceasta solutie s-ar putea dovedi eficienta atunci cand atributiile persoanei in cauza nu au legatura directa cu obiectul principal al procedurii (de exemplu, seful de la intretinerea drumurilor intr-o licitatie pentru constructia unei autostrazi), aceasta ar fi neadecvata cand persoana este direct si in mod necesar implicata in procedura (de exemplu, seful autoritatii contractante sau seful departamentului achizitii). In aceste situatii, singura solutie ramasa ar putea fi excluderea operatorului economic de la participare la procedura, deoarece participarea acestuia va conduce in mod inevitabil la o situatie de conflict de interese. Principala diferenta fata de prevederile actuale ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, consta in faptul ca excluderea operatorului economic ar fi ultima solutie si in niciun caz nu se va aplica automat.
Pentru toate cazurile mentionate mai sus, autoritatea contractanta este responsabila pentru luarea tuturor masurilor adecvate, inclusiv forme adecvate de publicitate, pentru a asigura transparenta si a indeparta riscul legat de simpla perceptie a unui potential conflict de interese.
De asemenea, trebuie accentuat faptul ca dezvoltarea de unitati de achizitii centralizate si de consortii de autoritati contractante, conform cap. 4, ar putea reduce implicarea directa a personalului autoritatilor contractante in procedurile aferente, reducand prin urmare riscul de conflicte de interese.
Cand este detectat un conflict de interese, care nu a fost declarat de persoana in cauza, autoritatea contractanta va avea in vedere urmatoarele masuri, pe langa cele de mai sus, dupa caz:
– aplicarea de masuri disciplinare sau administrative/ sanctiuni impotriva persoanei respective sau impotriva ofertantului;
– corelarea constatarilor sale cu alte date si utilizarea lor in analiza riscurilor;
– asigurarea publicitatii, pentru a asigura transparenta deciziilor si pentru a preveni si descuraja orice cazuri potentiale similare.
In cazul in care conflictul de interese este de natura penala, autoritatea, pe langa masurile expuse mai sus, va actiona conform legislatiei aplicabile si va trimite cazul autoritatilor competente.
Pentru a putea lua masurile de remediere necesare, autoritatile contractante se vor baza pe ghidul specific emis de ANAP, care va detalia calea de urmat cu referire la situatiile posibile intalnite si, in special, in ceea ce priveste alesii si functionarii publici care dispun de capacitati decizionale indirecte critice. Acest ghid va fi sustinut de exemple ilustrative.
Dupa primirea notificarii privind avertismentul de integritate, autoritatea contractanta trebuie sa desfasoare toate verificarile necesare pentru a clarifica situatia de potential conflict de interese, dupa care va transmite catre ANI opinia sa fundamentata cu privire la corectitudinea datelor/informatiilor mentionate in notificarea ANI.
ANI va evalua informatiile (bazate pe dovezi documentate) si fie va mentine pozitia, fie va lua in considerare aceste noi date/informatii.
In cazul in care ANI isi mentine pozitia, autoritatea contractanta trebuie ulterior sa ia toate masurile necesare pentru a elimina situatiile care conduc la un conflict de interese.
ANAP va verifica daca masurile corective luate de autoritatile contractante sunt in conformitate cu cele mentionate in sectiunea a treia din formularul aferent declaratiei de integritate si, de asemenea, va monitoriza ca toate aceste masuri sa fie in conformitate cu prevederile legislatiei privind achizitiile publice in ceea ce priveste conflictul de interese.
e)Traficul de influenta
Desi utilizarea sistemului Preventie va fi obligatorie pentru toate procedurile de achizitii publice, acesta nu va putea detecta toate potentialele conflicte de interese. Prin urmare, absenta unui avertisment nu exonereaza autoritatea contractanta de raspunderea sa si de obligatia activa de a identifica conflictele de interese si nu exonereaza organele de control de verificari pe aceasta problematica.
In special, dat fiind ca sistemul Preventie se axeaza in principal pe relatii de rudenie si actionariat (sau similare), este improbabil ca va detecta conflicte de alta natura, cum ar fi traficul de influenta sau luarea/darea de mita. Situatia este destul de similara in cazul verificarilor si controalelor efectuate de autoritatea contractanta sau de institutia de control ex ante.
In ceea ce priveste prevenirea infractiunilor de coruptie trebuie recunoscut ca actiunile intreprinse de autoritatile contractante pot avea un efect relativ limitat, in timp ce efectele cele mai semnificative apar probabil in urma investigatiilor de tip judiciar. Actiunile preventive care intra in responsabilitatea autoritatilor contractante includ:
– implementarea Standardului ISO privind sistemul de management al combaterii coruptiei, cand va deveni disponibil (dupa cum este explicat mai sus, acest tip de actiune va fi necesar in principal pentru autoritatile contractante mai mari);
– dezvoltarea unui set de „semnale de avertizare” in cadrul sistemului de control intern.
O situatie particulara legata de traficul de influenta care poate fi prevenita de autoritatile contractante este atunci cand operatorii economici adopta o atitudine de coluziune, in detrimentul fondurilor si al intereselor publice. O atentie speciala se va acorda situatiilor in care un operator economic este in masura sa aprobe/respinga/monitorizeze, direct sau indirect, performanta unor lucrari ori servicii sau furnizarea de bunuri de catre un alt operator economic. Cazurile cele mai frecvente sunt: inginerul de supervizare/antreprenori, asistenta de management al proiectului/ operatorul insarcinat cu o componenta a proiectului etc.
In aceste cazuri, autoritatea contractanta va trebui sa implementeze o serie de mecanisme cu scopul de a:
– asigura ca cei 2 operatori economici sunt complet independenti unul de celalalt; in cazul in care primul operator este deja angajat in momentul lansarii procedurii pentru al doilea operator, al doilea operator va trebui sa isi demonstreze independenta fata de primul. Daca procedurile de atribuire pentru cei 2 operatori sunt lansate in acelasi timp, autoritatea contractanta va stabili o regula clara prin care sa asigure independenta (de exemplu, in cazul in care ofertantul pentru lucrari are legaturi cu ofertantul pentru supervizare, contractul de supervizare va fi atribuit ofertantului clasat pe locul al doilea);
– asigura ca operatorul care este insarcinat sa controleze performanta altuia actioneaza impartial si independent. De exemplu, in cazul supervizarii de lucrari, autoritatea contractanta va defini o serie de teste-cheie (de exemplu, inainte de receptie) care sa fie efectuate de un tert (de exemplu, un laborator independent).
In ceea ce priveste traficul de influenta, detectarea se va baza in principal pe:
– contestatii/plangeri depuse de operatorii economici sau terti;
– semnalele de alarma venite din partea autoritatilor relevante, incluzand oficiali din partea autoritatilor contractante; va fi dezvoltata o functie dedicata pe site-ul ANAP, care va garanta anonimatul celor care depun o plangere/un denunt;
– alte informatii suplimentare – investigatii media.
In cazul detectarii unei situatii de trafic de influenta, ANAP va lua masurile necesare, alertand autoritatea contractanta si notificand organele oficiale de investigatii si cooperand cu acestea.
ANAP va stabili mecanisme de lucru impreuna cu organele de investigatii, inclusiv schimb de informatii etc.
D)Eficientizarea controlului ex-post si a auditului
Pentru a remedia suprapunerile existente intre diferite institutii, controlul ex post derulat in prezent de ANAP va fi inlocuit de auditul efectuat de catre CCR (AA in cazul proiectelor finantate de UE). AA este un organism in cadrul CCR pentru auditarea fondurilor europene. Rolul si responsabilitatile celor doua entitati sunt clar definite si nu exista suprapuneri.
Trebuie amintit ca acest audit este deja efectuat de CCR, conform functiilor de baza definite prin lege si prin reglementarile aplicabile in domeniu. Acest audit are loc dupa perioada de executie a bugetului si nu este un control operational.
In noul context, pentru a stabili un audit eficient in domeniul achizitiilor publice, sistemul va include urmatoarele:
– asigurarea resurselor umane adecvate, instruirii si instrumentelor pentru CCR;
– armonizarea procedurilor si metodelor utilizate de CCR si de AA in efectuarea auditului ce tine de achizitii publice, pentru a se asigura deplina consecventa a abordarilor si interpretarilor;
– metodologia CCR utilizata pentru stabilirea domeniilor de risc relevante si care, prin urmare, contribuie la elaborarea planului de audit va lua in considerare, printre altele, factorii de risc indicati de institutiile guvernamentale, precum ANAP, care efectueaza controlul ex ante, precum si monitorizarea, supravegherea achizitiilor publice, ANI si CC;
– in acord cu atributiile existente ale CCR17, auditul este unul complet. El integreaza si o evaluare a functionarii reale a sistemului de control intern;
____
17Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat prin Hotararea plenului Curtii de Conturi nr. 155/2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014.
– va fi implementat prin lege un sistem de sanctiuni descurajatoare, diferentiate pe tip de neregula.
Sistemul de sanctiuni va viza in primul rand autoritatile contractante cu deficiente, rezultand intr-o gama de efecte, de la recomandari pana la amenzi. Sanctiunile aplicate pentru autoritatile contractante nu vor atrage de la sine sanctionarea responsabililor de achizitii publice, cu exceptia cazului in care sunt implicate infractiuni penale.
Responsabilii de achizitii publice vor ramane raspunzatori potrivit prevederilor Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificarile si completarile ulterioare, in caz de frauda, sau prevederilor Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicata, cu modificarile ulterioare/Legii nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare/Legii nr. 53/2003 – Codul muncii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (dupa caz) in caz de erori repetate.
Noul sistem de sanctiuni/masuri administrative cu caracter de sanctionare va fi definit de legislatia nationala care va transpune directivele UE privind achizitiile publice. Legislatia adoptata ca urmare a prezentei strategii va cuprinde prevederi speciale:
– pentru a identifica cauzele exacte care genereaza prejudicii reale (nu presupuse), care implica recuperare ulterioara;
– cu privire la circumstantele in care prejudiciile vor fi recuperate; si
– cu privire la regulile de estimare a prejudiciului.
Avand in vedere ca metodologia de esantionare pentru audit este diferita de cea utilizata pentru controlul ex ante, este acceptabil si posibil ca in practica aceeasi procedura sa fie supusa si controlului ex ante si auditului (ex post). Insa, ca regula generala, daca o faza a unei proceduri de atribuire a fost supusa controlului ex ante si nu au fost detectate nereguli, iar auditul detecteaza, ex post, o neregula ce tine de acea faza, institutia de audit ex-post va informa institutia de control ex ante, pentru a lua masurile de remediere cu privire la eficienta controlului ex ante. In caz de dezacord, se va utiliza mecanismul de coordonare definit in cap. 2.
In cazul proiectelor cu fonduri UE, controlul ex post/auditul va fi efectuat de catre AA de pe langa CCR. Rolul AA nu este numai de a controla autoritatile contractante, ci si de a audita functionarea sistemului de management si control al fondurilor UE si de a verifica fiabilitatea sistemului (inclusiv a ANAP). In cazul in care AA, autoritatile de management sau ACP detecteaza nereguli care nu au fost detectate la controlul ex ante, desi ar fi trebuit sa fie identificate, vor fi in continuare aplicate corectii financiare la contributia fondurilor UE. Statul va hotari cum vor fi efectiv suportate aceste corectii.
Un caz specific necesita anumite explicatii, si anume atunci cand o presupusa neregula este identificata prin mass-media sau denunt ori prin sesizarea de catre o autoritate publica, necesitand o verificare amanuntita. Astfel de cazuri nu cuprind sesizarile inaintate de catre ofertanti sau parti interesate ca parte a procesului de remedii, controlul ex ante, auditul efectuat de CCR, nici verificarile realizate ca parte a sistemului de management si control al fondurilor europene. Aceste cazuri vor fi aduse in atentia organismului de supervizare din cadrul ANAP, care va verifica situatia sesizata. In cazul in care este detectata o posibila frauda, ANAP va inainta rezultatul verificarilor catre autoritatile competente. In alte cazuri, ANAP va informa CCR. Sanctiunile vor fi aplicate de catre CCR in urma misiunilor de audit.
3.3.Indicatori de impact si de rezultat
In ceea ce priveste capitolul privind verificarea regularitatii si calitatii procesului de achizitii, au fost identificati urmatorii indicatori de impact: Sinteza masurilor propuse, institutiile responsabile, termene de finalizare si impact preconizat
| Aspecte identificate/Elemente care necesita solutionare | Actiune propusa | Institutie responsabila | Institutii implicate | Indicatori de performanta | Termen | Sursa de informare | Impact preconizat |
| A. Dezvoltarea controlului intern | |||||||
| Definirea cerintelor specifice de urmat de catre toate autoritatile contractante | Stabilirea cerintelor specifice cu privire la implementarea standardelor de control intern pentru gestionarea efectiva a procesului de achizitii publice | SGG | ANAP, CCR, toate institutiile responsabile | Instructiuni specifice emise de SGG cu sprijinul ANAP indrumari publicate prin ghidurile pe web | Decembrie 2015 Iulie 2016 | Monitorul Oficial al Romaniei, Partea ISite-ul ANAP | Introducerea principiilor separarii atributiilor, a „principiului 4 ochi” si a fundamentarii avizelor in principalele faze ale procesului de achizitii publice |
| Sustinerea implementarii controalelor interne | Emiterea unor ghiduri/indrumari privind sistemele de control intern pentru achizitii publice | SGG | ANAP, CCR, toate institutiile responsabile | Echipa stabilita Ghid si check-listuri privind sistemele de control intern pentru achizitii publice pentru prevenirea conflictelor de intereseProceduri elaborate | Decembrie 2015Iunie 2016 | SGG | Ghid efectiv asigurat pentru infiintarea si implementarea sistemelor de control intern la autoritatile contractante |
| Eficientizarea rolului factorilor de control financiar preventiv legat de achizitiile publice | Modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 119/1999privind controlul intern/managerial si controlul financiar preventiv, republicata, cu modificarile si completarile ulterioareRevizuirea Ordinului ministrului finantelor publice nr. 923/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv si a Codului specific de norme profesionale pentru persoanele care desfasoara activitatea de control financiar preventiv propriu, cu modificarile si completarile ulterioare | MFP | Toate institutiile responsabile | Publicarea ordinului revizuit | Martie 2016 | Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I | Consolidarea regulilor de integritate pentru factorii de control financiar preventivConsolidarea independentei factorilor de control financiar preventiv |
Introducerea verificarii inainte de lansarea procedurii (pe baza vizelor departamentelor economic, tehnic si juridic)Asigurarea instruirii adecvate a factorilor de control financiar in domeniul achizitiilor publiceElaborarea si implementarea de programe de formare si ghiduriMFPANAPProgram de formare elaboratControlorii instruitiIndrumari publicateMartie 20162016-2018
Martie 2016Documente MFPRapoartele MFPGhiduri pe webFactorii de control financiar preventiv isi indeplinesc adecvat rolul de verificare a legalitatii si regularitatii procesului de achizitii publice.Implementarea proiectului – pilot pentru autoritatile contractante mariElaborarea si implementarea proiectului – pilot pentru CNADNR si ANARCNADNR, ANARMPF, ANAP, SGG, RCCConsultant angajatSistemele de control intern aprobateSisteme de control intern functionale
Lectii invatate
ISO 37001 (antimita) implementatIanuarie 2016Iulie 2016
Septembrie 2016
Octombrie 2016
2017SEAP
Consultant Consultant/ ANAP
ANAP
CNADNR, ANARSistem de control intern functional care permite asigurarea regularitatii si calitatii procesului de achizitii publice la nivelul celor doua autoritati contractante pilotDefinirea cerintelor specifice pentru implementarea standardelor de control intern la autoritatile contractante mariReplicarea lectiilor invatate in cazul CNADNR si ANAR la autoritatile contractante mariANAPMFPSGGToate institutiile responsabileCerinte specifice pentru aplicarea standardelor de control intern pentru autoritatile contractante mariDecembrie 2016ANAP, SGGSistem de control intern functional care permite asigurarea regularitatii si calitatii procesului de achizitii publice la autoritatile contractante mariB. Eficientizarea controlului extern ex anteReformarea sistemului de control ex anteDezvoltarea metodologiei pentru trecerea graduala de la control sistematic la control ex ante pe baza de esantionElaborarea listelor de verificare specificeStabilirea structurii, dezvoltarea procedurilor si a responsabilitatilor pentru efectuarea controlului ex ante
Adoptarea cadrului legal pentru a permite organismului de control ex ante sa aplice masuri corective
Noul sistem de control ex ante functionalANAPToate institutiile responsabileMetodologia de esantionare elaborataListe de verificare elaborateProcedurile, structura si responsabilitatile stabilite
Baza legala adoptataNoiembrie 2015Ianuarie 2016
Octombrie 2015-Iulie 2016
Ianuarie 2016
Iulie 2016ANAPANAP
ANAP
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea ISistem de control ex ante functional, vizand atat regularitatea, cat si calitatea Asigurarea unor resurse umane adecvateAngajarea de experti tehnici in cadrul ANAPContract-cadru pentru asigurarea expertizei de specialitateANAPToate institutiile responsabileExpertii tehnici ca angajati ai ANAPContract-cadru de asistenta tehnica pentru controlul ex anteOctombrie 2015- august 2016Ianuarie 2016ANAPANAP C. Imbunatatirea si extinderea sistemelor pentru a preveni conflictele de intereseAsigurarea conformarii cu legea UE privind conflictul de intereseAbrogarea regulii de excludere automata a operatorilor economici prin adoptarea Ordonantei de urgenta a Guvernului „clean the past” (Abrogarea prevederilor art. 69 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, privind excluderea automata, detinerea unei actiuni si gradul patru de rudenie)ANAPGuvernul, toate institutiile implicateArt. 691 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioareOctombrie 2015Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IEvitarea conflictelor de interese in primul rand prin masuri la nivelul autoritatilor contractante.Excluderea operatorului economic numai daca nu este posibila o alta solutieImbunatatirea si extinderea sistemului de prevenire a conflictelor de interese la toate procedurile de achizitiiSistemul Preventie va deveni operational si obligatoriuANIANAP, toate institutiile responsabileSistemul Preventie operationalUtilizarea sistemului Preventie obligatorie in toate procedurile de achizitiiNoiembrie 2015 (proiect de lege aprobat in Parlament)Iunie 2016 pentru achizitiile din fonduri structurale
Decembrie 2016 pentru achizitiile dinMonitorul Oficial al Romaniei, Partea IANAPSisteme operationale de identificare si prevenire a conflictelor de intereseAsigurarea unei mai bune preveniri a conflictelor de intereseAsigurarea de ghiduri pentru autoritatile contractante privind identificarea si prevenirea conflictelor de interese pentru a limita efectul asupra pietei (definirea conceptului de „functie sensibila”, abordarea pe care trebuie sa o urmeze persoanele in functii sensibile, managementul riscului)Ghidul va fi corelat cu instructiunile privind sistemul de control internAdoptarea unei prevederi legale pentru a se emite documentul mentionat la cap. 3.2, subcap. 3.2.2 sectiunea C pct. a) si obligarea autoritatilor contractante sa ia masuri pentru prevenirea situatiilor de conflicte de intereseSGGANI, ANAP toate institutiile responsabileGhidul elaborat si pus la dispozitia autoritatilor contractanteFunctiile sensibile identificate
Sisteme de management al riscului identificateIunie 2016Site ANAP (ghid on-line)Imbunatatirea practicilor de identificare si preventieD. Eficientizarea controlului ex post si a audituluiConsolidarea rolului CCR in controlul achizitiilor publiceIntarirea capacitatii CCR in controlul achizitiilor publiceCCRAA, ANAP, actorii – cheieCapacitate intaritaIanuarie 2016CCR Asigurarea de resurse umane adecvate, training si alte instrumente specificeCCRAA, ANAP, toate institutiile responsabilePersonal adecvat angajatProgramul de instruire elaboratProcedurile actualizate
Implementarea programului de instruireIanuarie 2016Iunie 2016Iunie 2016
Decembrie 2016CCRCCRCCR
CCR Stabilirea unui sistem de sanctiuni descurajatoare, vizand autoritatile contractanteANAPCCR, Autoritatea de Audit, institutii responsabileSistemul de sanctiuni adoptatIanuarie 2016Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I Luarea in considerare a experientei AA in controlul achizitiilor publiceStabilirea mecanismului de coordonare intre CCR si AACCRAA, ANAP, actorii-cheieMecanismul elaborat si functionalIunie 2016CCRAsigurarea deplinei consecvente intre abordari si interpretari
3.4.Lista documentelor-suport corespunzatoare cap. 3
Documentul-suport nr. 4 Lista de probleme si solutii
CAPITOLUL 4: Capacitatea autoritatilor contractante, cu accent pe profesionalizare si aspecte de integritate
Acest capitol contine textul principal (strategia propriu-zisa), un tabel cu actiuni specifice (plan de actiune) si documente-suport. Documentele-suport reprezinta documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor mentionate in strategie si in planul de actiune, acestea din urma neputand fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia si planul de actiune prevaleaza in raport cu documentele-suport.
4.1.Descrierea situatiei actuale
In Romania, achizitiile publice se efectueaza in prezent in sistem descentralizat de catre mii de autoritati contractante (in perioada 2007-2014, o medie anuala de 7.300 de autoritati contractante au desfasurat achizitii publice on-line si off-line, utilizand proceduri de achizitie publica sau achizitie directa, cu valori sub sau peste pragurile stabilite de legislatia UE). Functioneaza de asemenea o unitate de achizitii centralizata in sectorul sanatatii, infiintata prin hotarare a Guvernului. Experienta acestei unitati de achizitii centralizate nu va fi insa luata ca referinta pentru stabilirea directiilor de actiune ale prezentei strategii.
Potrivit legislatiei in vigoare, fiecare autoritate contractanta trebuie sa prevada in structura sa organizatorica un compartiment specializat in atribuirea contractelor de achizitie publica. Unii functionari au ca sarcina exclusiva efectuarea procedurilor de achizitii, in timp ce altii efectueaza si alte sarcini permanente, implicarea in achizitii publice fiind marginala, activata numai in caz de nevoie. Aceasta este situatia mai ales la nivelul autoritatilor locale. La nivel central si judetean, toate autoritatile contractante au un compartiment responsabil pentru derularea procedurilor de achizitii.
In general, personalul care se ocupa de achizitii are pregatire profesionala diferita (ingineri, economisti, profesori etc.), prin urmare, cunostintele de achizitii publice sunt dobandite in decursul anilor si nu in urma unor studii speciale in domeniu. In cel mai bun caz, ei pot fi absolventii unor cursuri de instruire de scurta durata, intre 4 si 8 zile, concepute conform standardului ocupational pentru ocupatia de expert achizitii publice.
O analiza a diverselor rapoarte din domeniul achizitiilor publice, a activitatii CNSC, a deciziilor instantelor, a continutului documentatiilor de atribuire publicate, a rezultatelor procedurilor de achizitii si a continutului legislatiei secundare si tertiare in domeniul achizitiilor publice din Romania indica o serie de deficiente majore dupa cum urmeaza:
(i)Lipsa expertizei si a abilitatilor tehnice la nivelul autoritatilor contractante in ceea ce priveste identificarea nevoilor, pregatirea documentatiei de atribuire, evaluarea ofertelor si implementarea proiectelor
Lipsa de capacitate si expertiza la nivelul autoritatilor contractante locale in ceea ce priveste identificarea nevoilor/cerintelor si intocmirea documentatiei de atribuire (obiectul contractului, prevederi contractuale si instructiuni pentru ofertanti) are urmatoarele consecinte:
a)contestatii generate de continutul documentatiei de atribuire si ulterior de procesul de evaluare;
b)utilizarea unor elemente de referinta nepotrivite pentru calcularea valorii estimate;
c)solicitari de clarificari in perioada de ofertare ce conduc la prelungirea termenelor sau la anularea procedurilor;
d)dificultati in timpul evaluarii sau lipsa unui element de referinta adecvat pentru o evaluare corecta;
e)imposibilitatea ofertantilor de a pregati documente adecvate si de calitate;
f)descurajarea ofertantilor seriosi de la participarea la proceduri;
g)intarzieri in implementarea contractelor;
h)calitate slaba a rezultatelor obtinute in urma implementarii contractului;
i)suplimentarea valorii contractelor pe parcursul implementarii in scopul satisfacerii nevoilor reale ale autoritatii contractante.
Lipsa expertizei tehnice in cadrul autoritatilor contractante reprezinta o deficienta frecventa, care are ca efect relansarea procedurilor – ceea ce duce la intarzierea investitiilor, eficienta redusa a cheltuirii banilor publici si riscuri mari in implementare.
(ii)Lipsa de abilitati juridice/procedurale la nivelul autoritatilor contractante cauzata de o expertiza inegala la nivelul responsabililor pentru achizitii si de absenta instrumentelor adecvate (clauze contractuale standard, asistenta si indrumare etc.)
(iii)Nu exista un proces de profesionalizare sau de planificare a carierei in domeniul achizitiilor publice din Romania. In plus, nu exista o diferentiere formala intre un angajat responsabil de achizitii si un specialist in achizitii, deoarece nu exista o cultura in privinta „calificarii in domeniul achizitiilor publice”. Mai mult, nu exista o legatura intre performanta personalului de achizitii si nivelul de remunerare al acestuia. Remunerarea personalului nu este proportionala cu complexitatea muncii si este necompetitiva comparativ cu salariile personalului ce se ocupa de achizitii din sectorul privat. Lipsa unei motivatii pozitive este recunoscuta ca fiind o problema de sistem. Aceasta lipsa de profesionalizare afecteaza integritatea in achizitiile publice, care este o sursa de preocupare constanta si o provocare majora in Romania. Actiuni dedicate sunt planificate in acest sens in cadrul cap. 3.
In prezent, in Romania promovarea de bune practici in domeniul achizitiilor publice este limitata, desi exista un anumit nivel de constientizare a responsabilitatilor si a dificultatilor cu care personalul se confrunta in exercitarea atributiilor.
(iv)Pentru achizitiile publice peste pragul de achizitie directa, utilizarea procedurilor integral on-line ramane limitata (intre 17-21%), din care doar 26% reprezinta contracte de lucrari. Acest lucru se datoreaza in principal faptului ca autoritatile contractante din domeniul energiei si transporturilor in general nu desfasoara proceduri de achizitii integral on-line. In consecinta, desi publicarea in SEAP a anunturilor/invitatiilor de participare si a documentatiilor de atribuire este regula, recurgerea la facilitatile sistemului electronic de achizitii pentru celelalte etape ale derularii procedurii este limitata, foarte putine autoritati contractante folosindu-le la nivel national, in principal, din considerente tehnice (chiar daca SEAP are implementate functii de interogare, filtrare si export date), dar si ca urmare a culturii din administratie.
4.2.Directii de actiune
Aplicarea corecta si eficace a procedurilor de achizitii in conformitate cu legislatia aferenta si maximizarea impactului folosirii banilor contribuabililor necesita aplicarea de instrumente adecvate, o puternica sustinere organizationala, precum si cunostinte aprofundate si expertiza de specialitate.
Schimbarea accentului de la conformare la rezultate de calitate necesita un mecanism capabil sa genereze informatii sistematice si credibile. Aceste aspecte esentiale pentru a avea un sistem de achizitii performant sunt abordate prin masurile propuse mai jos.
Cresterea capacitatii autoritatilor contractante va necesita eforturi sustinute, resurse si timp. O abordare mai eficienta si mai eficace ar putea fi crearea de nuclee de competenta in achizitii publice si intarirea capacitatii autoritatilor contractante prin acoperirea urmatoarelor dimensiuni: resurse umane, procese si infrastructura.
Masurile de imbunatatire sunt structurate in jurul urmatoarelor actiuni:
1.elaborarea de indrumare si instrumente pentru autoritatile contractante;
2.masuri pentru solutionarea unor problematici comune in managementul proiectelor;
3.profesionalizarea personalului responsabil cu achizitiile publice;
4.mecanisme pentru intarirea capacitatii autoritatilor contractante si agregarea cererii.
A)Cresterea abilitatilor tehnice si procedurale la nivelul autoritatilor contractante prin elaborarea de ghiduri si documentatii de atribuire standard
Pentru a asigura o abordare unitara profesionista in desfasurarea procedurilor de achizitii publice la nivelul autoritatilor contractante va fi dezvoltat un ghid on-line (web-based guideline), administrat la nivel de sistem, conform celor prezentate la cap. 1.
Ghidul on-line (web-based guideline) va trata in detaliu aspecte cu privire la faza de pregatire a achizitiei publice, mai precis analiza pietei, estimarea costurilor, strategia de contractare. Pe langa acest ghid, responsabilitatea consultantilor in faza de pregatire va fi intarita. Se prevede ca acei consultanti responsabili pentru elaborarea proiectelor si a documentatiilor de atribuire sa furnizeze autoritatii contractante estimari de cost realiste, anticipand raspunsul pietei vizate, dupa cum se mentioneaza in cap. 3 din aceasta strategie.
Elaborarea unor seturi de documentatii de atribuire standard este o premisa obligatorie pentru intarirea capacitatii la nivelul autoritatii contractante. Vor fi elaborate documentatii standard pentru fiecare tip de procedura, cuprinzand cel putin:
1.Informatii generale si specifice despre procedura de achizitii
Aceste informatii vor fi colectate si detaliate in cadrul documentatiei de atribuire sub forma de conditii generale si specifice pentru aplicarea unei proceduri. Prin urmare, conditiile generale vor fi comune procedurilor de achizitii de un anumit tip (licitatie deschisa, restransa, negociere), in timp ce conditiile specifice vor fi adaptate fiecarui tip de procedura.
Din perspectiva autoritatii contractante, sectiunea din documentatia de atribuire care se adreseaza efectiv procedurii de atribuire ar trebui sa demonstreze – in raport cu piata – ca toate conditiile sunt indeplinite pentru a asigura derularea procedurii de achizitie publica in mod echitabil si transparent. Aceasta sectiune are rolul de a comunica regulile, cerintele, criteriile, normele si alte informatii necesare pentru desfasurarea procedurii de achizitii.
Din perspectiva operatorului economic, aceasta sectiune trebuie sa ofere toate informatiile necesare pentru: (i) a decide daca va participa sau nu la procedura de atribuire; (ii) a intelege regulile formale si substantiale; (iii) a intelege modalitatea de indeplinire a cerintelor minime de calificare si a criteriilor de selectie; (iv) a permite pregatirea ofertei/cererii care sa indeplineasca cerintele autoritatii contractante.
Informatiile care trebuie incluse in documentatia de atribuire se vor referi la: selectia si calificarea ofertantilor, pregatirea si depunerea ofertelor, deschiderea si evaluarea ofertelor, semnarea contractului, drepturile autoritatii contractante in cadrul procedurii, contestatiile/remediile.
2.Ghid de pregatire a specificatiilor tehnice sau de performanta
Aceste informatii vor fi colectate si integrate in cadrul documentatiei de atribuire si detaliate sub forma de conditii generale si specifice necesare pentru pregatirea specificatiilor tehnice sau de performanta. Informatiile vor fi adaptate fiecarui tip de contract: servicii si servicii intelectuale/profesionale, lucrari, furnizare, in ideea de a oferi ofertantilor suficiente informatii cu privire la obiectul contractului: care sunt nevoile autoritatii contractante si cerintele pentru indeplinirea acestor nevoi.
Din perspectiva autoritatii contractante, rolul acestei sectiuni a documentatiei de atribuire este de a asigura o prezentare clara a cerintelor si asteptarilor, pentru a evita interpretari divergente intre ofertanti.
Din perspectiva operatorilor economici, rolul acestei sectiuni este de a avea acces la nevoile (cerintele minime) si asteptarile (cerintele ce se doresc) autoritatii contractante, care sa permita o intelegere clara a modalitatii de indeplinire a contractului, cat si de a prezenta informatiile de o maniera completa astfel incat ofertantul sa poata calcula costurile aferente implementarii contractului.
Informatiile care trebuie incluse in documentatia de atribuire, in cadrul sectiunii Informatii generale si specifice cu privire la specificatiile tehnice si de performanta, in cazul contractelor de furnizare, se refera la: definitii, echivalenta standardelor si codurilor, productie, specificatii electrice, criterii de proiectare, furnizarea de echipamente de tehnologia informatiei si software, cerinte generale de mediu si protectia muncii, piese de schimb, etichetarea ambalajelor, transport, instalare, testare, instruire, manuale de operare si intretinere, receptie.
Informatiile de inclus in documentatia de atribuire, in cadrul informatiilor generale si specifice cu privire la specificatiile tehnice si de performanta, in cazul contractelor de servicii, se refera la: informatii de baza despre beneficiar si proiect, obiectivele contractului si rezultate asteptate, rezultate ce vor fi obtinute de catre prestator, ipotezele si riscurile care stau la baza contractului, obiectul contractului cu o lista clara si detaliata a sarcinilor ce vor fi indeplinite in atingerea obiectivelor contractului, locul si durata implementarii, cerinte specifice privind personalul si expertiza necesara, structura de gestionare si management ale contractului, facilitati oferite de autoritatea contractanta si de prestator, graficul de efectuare a platilor, raportarea, stimulente pentru performanta.
Prezentarea de mai jos reprezinta o lista orientativa si nu limitativa a informatiilor ce vor fi incluse in documentatia de atribuire pentru contractele de lucrari, la sectiunea Informatii generale si specifice cu privire la specificatiile tehnice si de performanta, utilizand ghidul on-line (web-based guideline) ca instrument de diseminare a informatiilor:
a)specificatii tehnice (contracte de executie de lucrari): domeniul de aplicare (obiectivele si continutul acestora), definitii: explicarea termenilor tehnici sau de specialitate utilizati, scopul echipamentelor sau materialelor care fac obiectul specificatiilor, referire la alte documente conexe aplicabile (de exemplu, standarde sau legislatie), cerinte privind materialele, tolerante si variabilitate admisibila, aspectul dorit, textura si cerinte privind finisajele produselor finite, desene, mostre sau machete ale produsului solicitat (daca este posibil), conditii in care articolul sau materialul trebuie instalat, utilizat, fabricat sau depozitat, cerinte privind intretinerea si fiabilitatea, specificatii privind modalitatea de ambalare si protectie, informatii pe care furnizorul trebuie sa le ofere utilizatorilor;
b)specificatii de performanta (contracte de proiectare si executie de lucrari) – inclusiv proiectare: functionalitatea, performanta sau capabilitatile ce vor fi realizate, principalele date de referinta care vor contribui la realizarea performantei, mediul de operare si conditiile in care va fi obtinuta performanta (si conditiile extreme sau neobisnuite in care nu este de asteptat performanta), cum va trebui produsul sa se integreze cu alte elemente sau procese, nivelurile de calitate necesare, nivelurile de siguranta si mijloacele de control impuse, criteriile si metodele de utilizat pentru a masura daca a fost realizata functia dorita;
c)in plus, toate conditiile pentru contractele de lucrari vor fi detaliate, astfel: accesul pe santier, devieri de trafic, conditii geotehnice, conditii meteorologice normale etc. Acestea sunt necesare ofertantilor pentru elaborarea ofertelor si pentru identificarea conditiilor „previzibile” din implementare. Astfel, abaterile de la aceste conditii detaliate ar putea justifica modificarile contractuale.
Ori de cate ori este posibil si relevant va fi pregatita o documentatie tehnica mult mai detaliata, pornind de la modelele dezvoltate in cadrul proiectelor de apa si deseuri finantate de UE prin Programul operational sectorial Mediu.
Domeniile prioritare pentru elaborarea documentatiilor de atribuire standardizate sunt: lucrarile de reabilitare termica a cladirilor, reabilitarea drumurilor, constructii/reabilitari de scoli si spitale.
La pregatirea documentelor de atribuire va fi avuta in vedere o abordare holistica, care va implica urmatoarele aspecte:
– documentatia tehnica pentru proiecte relevante cu caracter de regularitate (sau, in alte cazuri, un model care detaliaza informatiile necesare mentionate mai sus);
– criterii de selectie si de atribuire corespunzatoare, a caror justificare si proportionalitate trebuie sa rezulte din descrierea detaliata a lucrarilor achizitionate;
– prevederi contractuale, asigurand alocarea echilibrata si proportionala a responsabilitatilor intre contractori si autoritati contractante (a se vedea pct. 3).
In prezent se afla in curs de elaborare diferite seturi de documentatii standardizate pentru contracte de servicii: pregatirea proiectelor de infrastructura, supervizarea proiectelor de infrastructura si managementul contractelor. Acestea sunt prioritare pentru remedierea problemelor generate la momentul lansarii/pregatirii unei viitoare investitii.
Pentru contractele de supervizare vor fi introduse, in special, urmatoarele aspecte:
– criteriile de selectie vor fi aliniate cu cele aferente contractelor de lucrari (care vor fi supervizate);
– prevederile contractuale vor detalia responsabilitatile inginerilor supervizori si vor intari raspunderea acestora;
– vor fi introduse cerinte cu privire la obligativitatea de a recurge la expertiza unor laboratoare independente externe pentru testele de performanta inainte de a accepta la plata lucrarile.
3.Clauze generale si specifice pentru contracte de lucrari si servicii
Pe baza experientei anterioare in implementarea finantarilor UE, legislatia nationala va fi modificata pentru a introduce obligativitatea utilizarii conditiilor de contract FIDIC in gestionarea contractelor de lucrari. Aceasta masura va alinia abordarea gestionarii contractelor pentru toate sursele de finantare si va asigura o alocare echilibrata a riscurilor intre angajator, antreprenor si inginer.
– Sectiunea care trateaza conditiile generale ale contractului va include clauze aplicabile tuturor contractelor. Textul clauzelor referitoare la conditiile generale nu va putea fi modificat de autoritatile contractante.
– Sectiunea care trateaza conditiile specifice ale contractului va include clauze specifice scopului contractului ce vor suplimenta conditiile generale. Aceste conditii vor fi redactate de autoritatile contractante.
B)Solutionarea deficientelor din implementare cu scopul de a sprijini pregatirea si implementarea contractelor de achizitii publice
Deficientele aferente contractelor de lucrari au fost identificate pe parcursul implementarii acestora, intrucat au avut un impact negativ asupra investitiei, conducand la intarzieri, dispute, litigii, precum si la costuri suplimentare.
Problemele frecvent intalnite sunt prezentate mai jos:
(i)Managementul utilitatilor: documentatiile de atribuire nu cuprind in mod sistematic informatii despre amplasarea retelelor de utilitati sau, in numeroase cazuri, aceste informatii (daca sunt prezentate) nu reflecta situatia reala.
(ii)Problematica gestionarii autorizatiilor: antreprenorii sunt adesea facuti responsabili pentru obtinerea autorizatiilor care ar fi trebuit sa fie furnizate de catre autoritatile contractante si care ar trebui sa fie disponibile atunci cand este atribuit contractul. Transferul responsabilitatii descurajeaza ofertantii seriosi, conducand la intarzieri semnificative in executie si la costuri suplimentare. Ca urmare, autoritatea contractanta este pusa intr-o pozitie in care depinde de contractor, desi a transferat oficial responsabilitatea catre acesta.
(iii)Angajarea de ingineri supervizori cu experienta insuficienta: acestia nu pot, in acelasi timp, sa gestioneze/monitorizeze implementarea contractului si sa ofere asistenta necesara autoritatii contractante. Aceasta abordare este critica in cazul contractelor de proiectare si executie, atunci cand autoritatea contractanta trebuie sa aprobe proiectul propus.
(iv)Dificultati in executarea contractelor: potrivit Hotararii Guvernului nr. 150/2010 pentru infiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Interministerial de Avizare Lucrari Publice de Interes National si Locuinte, cu modificarile si completarile ulterioare, documentatiilor tehnico – economice aferente proiectelor de investitii publice, care sunt in competenta de aprobare a Guvernului potrivit prevederilor art. 42 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt analizate si avizate de consiliul interministerial, pe baza unei liste detaliate de indicatori care rezulta din studiul de fezabilitate. Acesti indicatori definiti in Hotararea Guvernului nr. 28/2008 sunt apoi utilizati in mod rigid in etapele de licitare si implementare, in special in cazul proiectelor de proiectare si executie, cand se cere ca proiectul sa corespunda din toate punctele de vedere indicatorilor initiali, ceea ce duce la o lipsa de flexibilitate in implementare si la dificultati/blocaje in relatia cu antreprenorii.
Este prevazut un set de masuri la diferite niveluri (cadru legislativ, conditii contractuale, documentatii standard) pentru remedierea situatiei si pentru a conduce la schimbarea abordarii.
(i)Se va introduce in legislatie obligatia ca proprietarii/operatorii sistemelor de utilitati sa cartografieze retelele, avand la baza informatii actualizate si accesibile (cu detaliile adecvate si in mod ideal pe baza de GIS). Avand in vedere volumul considerabil de munca necesar pentru a obtine o harta actualizata si accesibila, se are in vedere:
a)amanarea intrarii in vigoare a obligatiei (de exemplu, cu 2 ani fata de emiterea legii aferente), pentru a lasa o perioada rezonabila de timp pentru respectarea acestei cerinte;
b)mobilizarea finantarii publice (conform schemei ajutorului de stat aplicabile) – inclusiv din fonduri UE – in sprijinul elaborarii hartilor necesare.
Aceasta prevedere legislativa se va traduce prin obligatii contractuale/legale intre autoritatile publice competente (autoritati contractante) si detinatorii de utilitati.
Obligatiile legislative de mai sus vor responsabiliza de asemenea detinatorii de utilitati care vor raspunde, inclusiv financiar, pentru acuratetea informatiilor furnizate autoritatilor contractante publice inaintea lansarii procedurilor de atribuire. Astfel, in cazul unor abateri (semnificative) observate in cursul lucrarilor si care genereaza costuri suplimentare, cele din urma vor fi recuperate de autoritatea contractanta de la detinatorii retelelor de utilitati.
In plus, autoritatile contractante vor avea obligatia de a identifica utilitatile care pot avea impact asupra pregatirii si implementarii proiectelor, inainte de lansarea procedurii de atribuire aferente contractelor de lucrari. De asemenea vor avea obligatia de a colecta informatiile privind localizarea acestor utilitati. Din informatiile colectate, autoritatile contractante trebuie sa cuantifice in listele de cantitati lucrarile avute in vedere (protectie, relocare si/sau traversare) si sa detalieze conditiile de lucru. Doar in aceasta situatie ofertantii pot sa evalueze corect conditiile de lucru si costurile aferente in vederea pregatirii unor oferte tehnice si financiare corecte. Documentatiile standardizate de atribuire pentru contractele de lucrari care pot fi influentate de utilitati trebuie sa tina cont de aspectele de mai sus in caietul de sarcini si in formularul de preturi (preturi detaliate in cazul contractelor bazate pe liste de cantitati, respectiv preturi globale in cazul contractelor cu pret global). Pentru unele sectoare (cum ar fi infrastructura din afara zonelor urbane), autoritatile contractante vor suplimenta consultarea formala a detinatorilor/operatorilor de utilitati cu investigatii detaliate de teren (cu ajutorul georadarelor sau similar).
(ii)In cazul autorizatiilor care se pot emite doar dupa semnarea contractului, in special – dar nu exclusiv – in cazul contractelor de proiectare si executie (precum autorizatiile de construire sau autorizatiile complementare privind evaluarea impactului de mediu), consecintele din punctul de vedere al eventualelor intarzieri si costuri trebuie sa fie anticipate corespunzator in cadrul prevederilor contractuale (eventuale perioade de suspendare a executiei si costurile suplimentare aferente).
Ghidul on-line va detalia, de asemenea, toate aceste aspecte.
(iii)Se vor elabora contracte standardizate si obligatiile tehnice ale inginerilor supervizori, pe baza modelelor conditiilor FIDIC existente, detaliind contributiile solicitate inginerilor si intarind responsabilizarea efectiva a acestora.
Criteriile pentru selectia inginerilor supervizori trebuie sa fie adaptate fiecarui contract si sa fie compatibile cu cele solicitate in contractele de lucrari (ce urmeaza sa fie supervizate).
(iv)Vor fi promovate modificari legislative pentru a elimina blocajele intampinate in implementare.
– Se propune aprobarea unui set limitat de indicatori bugetari si economici verificand rentabilitatea financiara si fezabilitatea economica a proiectelor examinate, in loc sa se aprobe indicatorii tehnici detaliati din studiul de fezabilitate (care nu pot fi mentinuti ca referinta in cazul contractelor de proiectare si executie).
– Autorizatiile si aprobarile necesare prevazute in fazele de fezabilitate si proiectare vor trebui sa fie suficient de detaliate si sa angajeze efectiv emitentul. Autoritatile nu vor mai putea emite aprobari „de principiu”; autoritatilor contractante nu le va mai fi permis sa documenteze procedura de atribuire pe aprobari si autorizatii care au fost emise doar „de principiu”.
– In cazul contractelor de proiectare si executie, studiile de fezabilitate nu vor fi impuse ca solutii obligatorii lasand flexibilitate in conceperea unor proiecte cu accent pe obiectivele de performanta indicate in documentatia de atribuire.
– Conditiile de contract FIDIC vor fi transpuse in legislatia nationala.
C)Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achizitiile publice (functionari publici sau personal contractual ce actioneaza in domeniul achizitiilor publice) si infiintarea unui sistem de premiere
Aceasta masura consta in trei actiuni:
a)profesionalizarea activitatilor desfasurate in domeniul achizitiilor publice;
b)stabilirea unui sistem de premiere pentru consilierii de achizitii publice (functie publica generala ce va fi introdusa prin modificarea Legii nr. 188/1999. republicata, cu modificarile si completarile ulterioare);
c)accesul la cunostintele profesionale de specialitate existente pe piata.
a)Profesionalizarea activitatilor desfasurate in domeniul achizitiilor publice
Persoanele care au ca responsabilitate exclusiva derularea de proceduri de atribuire trebuie sa posede cunostinte aprofundate in domeniu, sa isi insuseasca cele mai bune practici, instrumentele si tehnici si sa fie competente din punct de vedere profesional. Aceasta categorie de personal ar trebui sa fie implicata in activitatea desfasurata de unitatile centralizate de achizitii (UCA) atunci cand acestea vor fi dezvoltate.
Actiunea include:
(i)stabilirea unei functii publice generale care actioneaza la nivelul autoritatilor contractante, care se ocupa in mod exclusiv de proceduri de achizitii publice si pentru care sunt necesare doua etape de realizare:
– functia va fi cuprinsa in lista functiilor publice generale printr-o modificare adusa Legii nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
– ulterior va fi elaborat un act normativ cu caracter specific care sa reglementeze atributiile si conditiile specifice acestei functii (conditii de ocupare, formare initiala etc.);
(ii)stabilirea unei functii specifice pentru personalul ANAP prin modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2015, aprobata prin Legea nr. 244/2015 (similar cu functia de inspector antifrauda, stabilita la nivelul Agentiei Nationale de Administrare Fiscala);
(iii)punerea in aplicare la nivelul autoritatilor contractante, precum si la nivelul ANAP a principiilor de management flexibil, in conformitate cu Strategia de consolidare a administratiei publice18, prin introducerea de obiective standardizate (cu indicatori specifici de timp si rezultat) in metodologia de functionare.
____
18Aprobata prin Hotararea Guvernului nr. 909/2014 privind aprobarea Strategiei pentru consolidarea administratiei publice 2014-2020 si constituirea Comitetului national pentru coordonarea implementarii Strategiei pentru consolidarea administratiei publice 2014-2020.
Dezvoltarea profesionala va include:
– stabilirea prin fisa postului, in scopul cunoasterii specificului procesului de achizitie in detaliu, a obligatiei de a asista la indeplinirea atributiilor de serviciu de catre functionarii publici din cadrul altor compartimente care participa la fundamentarea si implementarea acestuia;
– participarea la grupuri de lucru pe diferite teme;
– introducerea instrumentelor: benchmarking, bench-learning si bench doing, asa cum este descris in Strategia de consolidare a administratiei publice.
Cariera si dezvoltarea personalului din domeniul achizitiilor trebuie sa fie dublate de un cadru adecvat de formare si instruire. Acest cadru ar trebui sa fie aliniat la Clasificarea internationala standard a ocupatiilor (ISCO), Cadrul european al calificarilor (EQF) si Clasificarea internationala standard pentru educatie (ISCED).
Masurile care vizeaza educarea si formarea in achizitii publice constau in:
(i)introducerea calificarii in achizitii publice in registrul de calificari din sectorul educatiei superioare din Romania. Universitatile vor include aceasta calificare in oferta educationala;
(ii)programe obligatorii de formare in achizitii publice – incluzand acumularea cunostintelor necesare si a competentelor solicitate, precum si dezvoltarea si implementarea unui program de instruire in achizitii publice, specializat si de durata;
(iii)introducerea unui atestat profesional in achizitii publice.
b)Stabilirea unui sistem de premiere pentru specialistii in achizitii publice
Urmatorii pasi ce vor fi intreprinsi catre profesionalizare vor avea loc in anul 2016 prin efectuarea unei analize cost-beneficiu care sa determine un sistem de premiere pentru personalul cu atributii in domeniul achizitiilor publice.
In acelasi timp, suplimentar fata de sistemul de plata individual, se va urmari dezvoltarea unui sistem de stimulare bazata pe performanta, ca o masura pe termen lung pentru remunerarea personalului responsabil in domeniul achizitiilor publice.
Structura de salarizare bazata pe performanta ar putea include prime de merit individuale si prime de merit de grup. In acest caz, specialistii din domeniul achizitiilor ar putea fi remunerati in functie de performantele proprii sau ale echipei, in raport cu un set de criterii sau obiective – de exemplu, daca economiile depasesc un prag prestabilit, autoritatea contractanta poate stimula in plus persoana prin diferite instrumente – precum sprijin de dezvoltare in cariera sau orice alte mijloace considerate adecvate.
Sistemul de premiere nu se refera exclusiv la o recompensa financiara, ci include toate formele de recompensa profesionala, cum ar fi crearea de programe de schimb pentru dezvoltare sau sesiuni de instruire privind organizarea procedurilor de achizitie publica, diseminarea exemplelor de bune practici. Personalul cu atributii in domeniul achizitiilor publice ar trebui sa faca parte dintr-o retea de specialisti in achizitii publice administrata de structura dedicata din cadrul ANAP responsabila pentru acordarea de sprijin operational si prin utilizarea unui instrument on-line de tip forum pentru schimb de idei, documente si experienta. In ceea ce priveste impactul financiar va fi realizata o analiza cost-beneficiu pentru a se determina dimensiunea financiara a premiilor ce vor fi acordate.
In paralel, diseminarea bunelor practici se va face prin intermediul platformei/forumului achizitorilor in ceea ce priveste definirea obiectului contractului pentru anumite categorii de bunuri, lucrari, servicii, expertize; vor fi incurajate informatii privind piata. O/Un astfel de platforma/forum va fi administrata/administrat de catre ANAP.
Aceste masuri au ca scop cresterea capacitatii resurselor umane in cadrul organizatiilor ce functioneaza ca autoritati contractante. Insa autoritatile contractante au si posibilitatea de a apela la un furnizor de servicii in domeniul achizitiilor, in urmatoarea forma:
– utilizarea experientei existente in cadrul unitatilor centralizate de achizitii (UCA) sau in cadrul altor autoritati contractante;
– utilizarea expertizei din piata.
c)Apelarea la cunostintele profesionale de specialitate existente pe piata
Autoritatea contractanta va stabili de la caz la caz daca va utiliza un furnizor de servicii in domeniul achizitiilor (public sau privat). Acesta isi va baza decizia pe analiza capacitatii proprii coroborata cu complexitatea contractului ce urmeaza a fi atribuit. Ghidul on-line va include indrumari in efectuarea acestei analize.
D)Achizitii centralizate pentru administratia centrala pentru anumite categorii de achizitii publice
Agregarea cererii si cooperarea dintre autoritatile contractante au in principal scopul de a conduce la realizarea urmatoarelor beneficii:
– expertiza si capacitate imbunatatite in domeniul achizitiilor publice, care sa permita autoritatilor contractante sa utilizeze personal specializat pe care nu si-l puteau permite sa il recruteze altfel;
– generarea de economii la scara si, prin urmare, economii pentru anumite activitati achizitionate (mai ales in ceea ce priveste contractele de furnizare);
– rezolvarea unor constrangeri functionale si organizationale pentru sectoarele care nu pot fi gestionate in mod eficient intr-un mod fragmentat (apa, deseuri, transport urban, de exemplu);
– declansarea unei atractivitati sporite a pietei, care devine interesata cand sunt tranzactionate volume mari si sunt implicate autoritati contractante de incredere, stimuland prin urmare cresterea competitiei;
– simplificarea activitatii organismelor nationale de achizitii, printr-un numar mai mic de autoritati contractante de incredere, pentru activitati de formare si de control.
Pentru actiunile sistemice prevazute in beneficiul autoritatilor contractante descentralizate, un studiu de fezabilitate dedicat va evalua, pentru anumite sectoare, pertinenta si eficienta costurilor, analizand in acest sens costurile aferente. Acesta va utiliza de asemenea experienta dobandita in Romania (prin Unitatea centralizata de achizitii in sectorul sanatatii) si in alte state membre selectate.
Utilizarea achizitiilor centralizate la nivelul administratiei centrale pentru anumite tipuri de achizitii
Utilizarea achizitiilor centralizate are scopuri diferite: daca sunt gestionate eficient, printre altele, simplifica procesul, reduc costurile de tranzactionare, profesionalizeaza procesul de gestionare a achizitiei si permit autoritatilor contractante sa obtina o utilizare eficienta a fondurilor publice.
Sistemul de centralizare a achizitiilor pentru anumite produse la nivel central va fi introdus dupa cum este prezentat mai jos.
Figura nr. 1 – Sistemul centralizat de achizitii
Figura nr. 1 se bazeaza pe agregarea cererii la nivelul administratiei centrale. Cele de mai jos sunt categoriile de achizitii propuse care fac obiectul agregarii cererii (lista nu este limitativa): (i) hartie si rechizite; (ii) tiparituri si multiplicare; (iii) servicii si produse de curatenie; (iv) servicii de paza si supraveghere; (v) asigurari auto; (vi) vehicule; (vii) carburanti; (viii) hardware; (ix) comunicatii mobile; (x) mobilier de birou; (xi) transport si cazare. Se vor utiliza intotdeauna loturi, daca asa o cere piata vizata (de exemplu, pentru hartie si rechizite: hartie, rechizite, consumabile).
Mecanismul utilizat in dezvoltarea acordului-cadru este reprezentat in continuare.
Figura nr. 2 – Model conceptual al dezvoltarii acordului-cadru in Unitatea centralizata de achizitii
Unitatea centralizata de achizitii va fi infiintata in etape. Scopul avut in vedere este ca toate bunurile si serviciile care sunt necesare, in mod regulat, la nivelul administratiei centrale sa fie achizitionate in sistem centralizat.
Unitatea centralizata de achizitii (propusa sa functioneze in cadrul MFP) este gandita sa actioneze ca intermediar, care incheie acorduri-cadru ce vor fi apoi utilizate de autoritatile contractante. Acordurile-cadru vor fi concepute, ori de cate ori este posibil, in asa fel incat sa permita o concurenta inainte de incheierea unui acord specific. Acordurile-cadru vor fi incheiate pe categorii de achizitii, nu pentru produse sau marci specifice; achizitia centralizata nu are ca scop sa ofere autoritatilor contractante posibilitatea alegerii libere a produselor. Utilizarea acestor acorduri-cadru incheiate prin intermediul unitatii centralizate de achizitii va fi obligatorie pentru intreaga administratie centrala.
Fiecare factor interesat de la nivelul administratiei centrale raspunde de fazele procedurii de care se ocupa.
E)Utilizarea unitatilor centralizate de achizitii publice de catre autoritatile contractante din cadrul unei administratii sau de catre autoritatile contractante dintr-o zona geografica
Unitatile centralizate de achizitii la nivel regional vor fi responsabile de achizitionarea centralizata a bunurilor si serviciilor pentru si in numele autoritatilor locale, efectuand permanent achizitii de bunuri si/sau servicii pentru autoritatile contractante. Mai precis, acestea vor fi concepute sa intocmeasca si sa gestioneze procedurile de achizitii in numele si in contul autoritatilor contractante la nivel local.
Modelul conceptual al UCA in desfasurarea procedurilor de achizitii in numele autoritatilor contractante locale este reprezentat mai jos:
Figura nr. 3 – Domeniul de activitate al organismului centralizat de achizitii se bazeaza pe agregarea cererii la nivelul administratiei locale.
In afara de derularea procedurilor de achizitii pentru si in numele autoritatilor contractante, UCA trebuie utilizate si ca sursa de expertiza disponibila autoritatilor contractante. impactul folosirii UCA poate fi sintetizat dupa cum urmeaza: (i) economii de fonduri publice prin economii de scara ca rezultat al cresterii volumului comenzilor; (ii) eficienta si reducerea costurilor tranzactiei generate prin standardizarea achizitiilor; (iii) posibilitatea implementarii anticipate a ciclului complet de achizitii derulat exclusiv electronic; (iv) o alternativa profesionista la lipsa de cunostinte de specialitate si resurse neadecvate la nivelul autoritatilor contractante mici; (v) profesionalizarea sistemului de achizitii publice generat prin specializarea personalului de achizitii angajat la UCA.
Va fi realizat un studiu de fezabilitate privind stabilirea unitatilor centralizate la nivel regional. In baza studiului de fezabilitate elaborat se va lua o decizie cu privire la urmatoarele puncte:
(i)statutul juridic: responsabilitate si control;
(ii)infiintare: prin legislatia privind achizitiile publice (hotarari ale Guvernului de aplicare a legislatiei primare) sau prin legislatia in domeniul administratiei publice;
(iii)gradul de reglementare a activitatilor ce vor fi efectuate – mandatul:
a)descriere detaliata in legislatie a strategiei si obiectivelor UCA: (i) domeniile si conditiile in care autoritatile contractante trebuie sa recurga la UCA; sau (ii) activitatile ce urmeaza a fi desfasurate de UCA;
b)decizii privind activitatile concrete ale fiecarei UCA pe baza analizelor de piata si a indicatorilor de performanta;
(iv)limitele activitatilor ce vor fi intreprinse de UCA:
a)prefezabilitatea nevoii de achizitii – tipuri de achizitii care pot fi realizate in mod centralizat (volumul, bugetul, recurenta, comune mai multor AC, nivel de specializare etc.); analiza preturilor de piata; estimarea costurilor de creare si functionare a UCA etc.;
b)intocmirea documentatiei de atribuire – pentru atribuirea contractului/semnarea acordului-cadru;
(v)finantare:
a)direct de la bugetul national pentru: (i) toate activitatile efectuate; sau (ii) numai pentru activitatile de achizitie auxiliare;
b)taxa de servicii platita de: autoritatile contractante pentru toate activitatile efectuate sau numai pentru activitatile de achizitie auxiliare.
Pentru sectoarele pentru care studiul de fezabilitate demonstreaza eficienta achizitiilor in sistem centralizat va fi prevazuta in legislatia secundara obligativitatea autoritatilor contractante de a apela la unitatile centralizate.
F)Crearea de consortii de catre autoritatile contractante de la nivelul administratiei locale
Autoritatile contractante pot efectua achizitii in comun prin crearea de consortii de autoritati contractante, fie in mod ocazional, fie in mod permanent si organizat, cu diverse modalitati de integrare: integrarea capacitatilor, prin transferul in cadrul consortiilor a competentei pentru planificarea, finantarea, procurarea, implementarea si chiar operarea activitatilor respective. O astfel de abordare a fost urmata cu asociatiile de dezvoltare intracomunitara (ADI), constituite la nivel regional, cu scopul de a pregati, licita si implementa proiecte in cadrul sectoarelor de apa, canalizare si gestionare a deseurilor. Acest cadru a fost stabilit ca o conditie prealabila pentru accesul la fondurile UE (Programul operational sectorial Mediu si Programul operational regional).
Un astfel de management integrat poate fi necesar in sectoarele a caror functionalitate necesita management supramunicipal (cum ar fi apa, deseurile, transportul urban).
Totodata, un astfel de management integrat conduce la mai multa cooperare operationala, prin:
(i)pregatirea unor caiete de sarcini comune pentru contracte de lucrari, furnizare sau servicii, care sa fie achizitionate de mai multe autoritati contractante, fiecare desfasurand o procedura de achizitii separata;
(ii)realizarea unei proceduri comune de achizitii;
(iii)actiune comuna sau incredintarea gestiunii procedurii de achizitii uneia dintre autoritatile contractante, ce va actiona in numele uneia sau mai multor autoritati contractante. O astfel de abordare a fost pusa in aplicare in sectorul deseurilor, unde consiliile judetene au actionat ca autoritati contractante, in numele tuturor municipalitatilor care erau membre ale ADI. O astfel de abordare ar putea fi utilizata in cazul in care investitia in cauza beneficiaza de mai multe autoritati (de exemplu, centru cultural/sportiv la dispozitia mai multor municipalitati) si/sau atunci cand competenta locala nu poate fi exercitata in mod efectiv la nivel local (de exemplu, construirea de drumuri locale pentru municipalitati mici).
Pe baza experientei anterioare, recurgerea la consortii de catre autoritatile contractante poate ramane destul de limitata daca nu vor fi introduse special/explicit prevederi specifice in legislatie sau cerinte prealabile pentru accesul la finantare.
Achizitionarea prin consortii de autoritati contractante va face de asemenea obiectul unui studiu de fezabilitate care va evalua sectoarele ce ar putea fi cel mai bine gestionate prin astfel de mecanisme, detaliind nivelul dorit de cooperare si integrare.
Pentru sectoarele specifice, pentru care studiul de fezabilitate va dovedi pertinenta si eficacitatea costurilor in cazul recurgerii la efectuarea achizitiilor prin intermediul consortiilor de autoritati contractante, va deveni obligatorie utilizarea acestei abordari, iar obligativitatea va fi prevazuta in legislatia secundara.
G)Sporirea capacitatii autoritatilor contractante in utilizarea procedurilor on-line
Un nou sistem electronic destinat achizitiilor electronice (SICAP) va fi lansat cu scopul de a facilita activitatea autoritatilor contractate in procesul organizarii si functionarii achizitiilor publice si in egala masura accesul si participarea operatorilor economici la aceste proceduri prin adoptarea in primul rand a unor modalitati accesibile de aplicare si o abordare mai usoara si functiuni ale sistemului explicative/intuitive.
Proiectul SICAP are ca scop, printre altele, cresterea usurintei in utilizare, atat pentru companii, cat si pentru autoritatile contractante, prin cresterea flexibilitatii si modularitatii, prin implementarea de filtre de cautare sensibile (definite de utilizatori), prin implementarea de notificari automate si prin crearea de posibilitati de cautare avansata si de raportare a informatiilor publice. In special, noul sistem SICAP va urmari punerea in aplicare a tuturor recomandarilor descrise in documentul Comisiei Europene intitulat Golden Book on eprocurement si se va asigura ca nu exista bariere de ordin financiar sau tehnic care sa limiteze accesul companiilor straine la piata romaneasca de achizitii.
O atentie deosebita se va acorda operationalizarii sistemului pentru a permite extragerea de date relevante si de indicatori-cheie de performanta, pentru a putea monitoriza sistemul de achizitii si semnala orice comportament neconform neadecvat.
Viitorul SICAP este conceput intr-un mod in care permite o tranzitie lina in viitor la achizitii publice realizate integral on-line (de la publicarea electronica a anunturilor de participare, depunerea on-line a ofertelor si atribuirea efectiva a contractului). SICAP va avea posibilitatea de a adauga noi module functionale, cum ar fi de facturare electronica si plata.
H)Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreati, ca proiect-pilot in domeniul contractelor de lucrari aferente constructiei de drumuri si autostrazi
Autoritatile romane au identificat, actiunea de introducere a „listei oficiale a operatorilor economici agreati” ca un posibil factor care poate imbunatati eficienta in procesele de achizitii publice, mai ales in ceea ce priveste procedurile de selectie.
Este necesara in continuare o reflectare privind introducerea unei astfel de masuri, deoarece exista o serie de posibile dezavantaje, cum ar fi sarcini administrative suplimentare pentru gestionarea unei astfel de liste, natura neexclusiva a unei astfel de liste de selectie a operatorilor economici, necesitatea de a asigura respectarea principiului nediscriminarii in gestionarea unei astfel de liste.
Prin urmare, se impune efectuarea unui studiu de fezabilitate pentru evaluarea viabilitatii si, mai presus de toate, pentru a evalua eficienta costurilor in ceea ce priveste introducerea unei astfel de liste pentru anumite sectoare (drumuri si autostrazi), luand in considerare riscurile posibile.
Beneficiile acestei solutii vor fi analizate prin prisma imbunatatirilor asteptate in eficientizarea procedurilor de selectie, care decurg din masurile dedicate de mai sus (criterii si documentatii standardizate, capacitatea consolidata a autoritatilor si accesul la indrumare).
4.3.Indicatori de impact si de rezultat
In general, toate actiunile vizeaza consolidarea capacitatii autoritatilor contractante, cu imbunatatiri asteptate in ceea ce priveste regularitatea procedurilor si eficienta achizitiilor. In acest sens, urmatorii indicatori de performanta vor fi monitorizati in timp:
– imbunatatirea regularitatii procedurilor: neregula/rata de eroare identificata de ANAP;
– costurile finale ale contractelor implementate fata de valoarea estimata initiala si valoarea contractata (prin reducerea estimata a modificarii contractului, prin imbunatatirea calitatii pregatirii proiectelor).
In ceea ce priveste cap. 4, au fost identificati urmatorii indicatori de impact, detaliati in tabelul de mai jos:
Sinteza masurilor propuse, institutiile responsabile, termene de finalizare si impact preconizat
| Aspecte identificate/ Elemente care necesita solutionare | Actiune propusa | Institutie responsabila | Institutii implicate | Indicatori de performanta | Termen | Sursa de informare | Impact preconizat |
| A. Cresterea abilitatilor tehnice si procedurale la nivelul autoritatilor contractante prin elaborarea de ghiduri si documentatii de atribuire standard | |||||||
| Indrumare (sprijin metodologic) limitat pentru autoritatile contractante | Elaborarea de documentatii de atribuire standard (lucrari, bunuri, servicii) disponibile in cadrul ghidului online (prezentata in cap. 1) | ANAP | Toate institutiile responsabile | Numar de documentatii standard elaborate | 2016 | Site ANAP | Imbunatatirea capacitatii autoritatilor contractante (AC)Indrumarea AC spre utilizarea elementelor de fond in detrimentul celor de forma |
| B. Solutionarea deficientelor din implementare cu scopul de a sprijini pregatirea si implementarea viitoarelor contracte de achizitii publice | |||||||
| Absenta instrumentelor de management al contractelor de lucrari la nivelul ACBlocaje in implementarea contractelor, intarzieri in finalizarea investitiilor, litigii si costuri aditionale | Instituirea obligativitatii de cartografiere a utilitatilor | Ministerul Economiei, Comertului si Turismului | Organismele de reglementare pentru sectorul de utilitati | 1. Adoptarea unui act normativ privind obligativitatea cartografierii utilitatilor2. Date oficiale clare cu privire la retelele de utilitati (cartografierea utilitatilor) | Iulie 2016 | ||
In curs de derulare, dupa adoptarea actului normativ Iulie 2018Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IRealizarea de economii din fonduri publice prin evitarea riscurilor, intarzierilor si disputelor in implementarea contractuluiModificarea Hotararii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea continutului-cadru al documentatiei tehnico – economice aferente investitiilor publice, precum si a structurii si metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investitii si lucrari de interventiiMFP, MDRAPToate institutiile responsabileSet de indicatori cuantificabili (bugetari, economici si pe baza de performanta)Decembrie 2015Monitorul Oficial al Romaniei, Partea ICresterea eficientei investitiilor publiceAdoptarea conditiilor contractuale FIDIC in legislatia nationalaMFPMFE, toate institutiile responsabileClauze contractuale clare, unitare si echilibrateDecembrie 2015Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I Cerinte legate de gestionarea utilitatilor si a autorizatiilor, disponibile in cadrul ghidului on-lineANAPToate institutiile responsabileSolutii contractuale clare pentru intarzieri legate de autorizatii sau pentru variatii ale contractului din cauza lipsei sau incorectitudinii informatiilor privind utilitatileDecembrie 2015Pagina de internet a ANAPGestionarea eficienta a contractelor de lucrariClauze contractuale standard pentru contractele de supervizare, proiectare si management de contractANAPMFE, toate institutiile responsabileConditiile contractuale clare, unitare si echilibrateDecembrie 2015Pagina de internet a ANAP C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu derularea achizitiilor publice (functionari publici sau personal contractual ce actioneaza in domeniul achizitiilor publice) si infiintarea unui sistem de premiereLipsa capacitatii autoritatii contractante in identificarea nevoilorLipsa de competente adecvate, cunostinte si experienta in gestionarea procesului de achizitii publiceProfesionalizarea activitatilor desfasurate in domeniul achizitiilor publice:Reglementarea unei functii generale cu denumire specifica pentru personalul cu atributii in domeniul achizitiilor publiceModificarea Legii nr. 188/1999. republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, pentru introducerea noii functii generale
Stabilirea unei functii specifice pentru personalul ANAP
Implementarea la nivelul ANAP a principiilor unui management flexibilANAPANFPMinisterul Finantelor PubliceMinisterul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor VarstniceLegea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare1 act normativ cu caracter specific adoptat care sa reglementeze atributiile si conditiile specifice functiei generale pentru personalul cu atributii in domeniul achizitiilor publice + Modificare si completare Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2015, aprobata prin Legea nr. 244/2015, in vederea stabilirii functiei specifice la nivelul ANAPMetodologie elaborataDecembrie 2016Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IProfesionalizarea personalului; sistem de premiere pentru personal si imbunatatirea capacitatii administrative si profesionale; reducerea fluctuatiei personaluluiCrearea cadrului educational adecvat prin:Introducerea achizitiilor publice in registrul de calificari din invatamantul superiorPrograme obligatorii de formare in achizitii publice (curricula)
Dezvoltarea si implementarea unui program de instruire in achizitii publice, specializat si de durata
Introducerea unui atestat profesional in achizitii/achizitii publiceANAPMinisterul Educatiei si Cercetarii Stiintifice Autoritatea Nationala pentru Calificari Universitati Toate institutiile responsabileCalificarea in domeniul achizitiilor publice stabilita in invatamantul superiorPrograma obligatorie de formare in domeniul achizitiilor publiceProgram de instruire specializat, de durata, elaborat in colaborare cu ANFP
Certificare profesionala in achizitii/achizitiile publiceDecembrie 2016Ministerul Educatiei si Cercetarii StiintificeAutoritatea Nationala pentru CalificariUniversitatiProfesionalizarea personalului; sistem de premiere pentru personal si imbunatatirea capacitatii administrative si profesionale; reducerea fluctuatiei personaluluiRemunerarea personalului nu este proportionala cu complexitatea activitatiiLipsa de motivare a personalului de achizitii publiceAnaliza costurilor si a beneficiilor privind proiectarea si implementarea unui sistem de recompense pentru specialistii in achizitii publiceMFPANAPANFPMinisterul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice
Toate institutiile responsabileSchema de recompensare aprobataDecembrie 2016MFPImpact pozitiv asupra motivatiei personalului si stabilitatii in sectorul publicAbordari diferite ale AC in derularea de procese de achizitii publice similareConfigurarea de platforme (forumuri) de cumparareANAPToate institutiile responsabileNumar de vizite/vizitatori pe platformaNumar de subiecte deschise pentru discutiiNumar de instructiuni/ indrumari emise de catre ANAPDecembrie 2016 Cooperare consolidata pe verticala si orizontala intre autoritatile contractante; cresterea schimbului de bune practiciD. Achizitii centralizate pentru administratia centrala pentru anumite categorii de achizitii publiceLipsa capacitatii autoritatilor contractante in identificarea nevoilorLipsa de competente adecvate, cunostinte si experienta in gestionarea procesului de achizitii publiceConfigurarea unei unitati de achizitii centralizate in cadrul MFP (obligatorie pentru bunurile selectate pentru administratia centrala)MFP Proceduri interne, metodologii, norme de organizare si functionareIntroducerea achizitiilor centralizate pentru un set limitat de achizitii prioritare (de la 3 la 5)Achizitia centralizata complet functionalaIulie 2016
Decembrie 2016
Decembrie 2017Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IAsigurarea profesionalizarii si specializarii personalului din achizitii publice, realizarea de economii, cresterea gradului de utilizare a instrumentelor electronice, standardizarea de bunuri si serviciiE. Utilizarea unitatilor centralizate de achizitii publice (UCA) de catre autoritatile contractante din cadrul unei administratii sau de catre autoritatile contractante dintr-o zona geograficaF. Crearea de consortii de catre autoritatile contractante de la nivelul administratiei localeLipsa capacitatii autoritatilor contractante in identificarea nevoilorLipsa de competente adecvate, cunostinte si experienta in gestionarea procesului de achizitii publiceEfectuarea unui studiu de fezabilitate pentru stabilirea oportunitatii recurgerii la sprijinul UCA sau la consortii de AC la nivel regional, pentru achizitii din sectoarele identificate si detalierea modelelor de implementare a conceptului de UCAConfigurarea cadrului legal pentru functionarea UCA pe baza rezultatului studiului de fezabilitate (de exemplu, stabilirea sectoarelor de achizitii relevante)Functionarea UCA
Stabilirea sectoarelor de dezvoltare a consortiilor de AC in conformitate cu rezultatele studiului de fezabilitateANAP
MFP si ministere de resort
MFP
MFP si ministere de resortToate institutiile responsabileStudiu de fezabilitate
Hotararea Guvernului de infiintare a UCA-urilor
Proceduri interne, metodologii, norme de organizare si functionare
Numarul de proceduri de atribuire/valoarea achizitiilorRezultate in septembrie 2016 (anuntul de participare publicat in octombrie 2015)
Octombrie 2016
Decembrie 2016
Octombrie 2016Monitorul Oficial al Romaniei, Partea IRealizarea de economii generate prin cresterea volumului de cumparare, a competitiei, a eficientei si prin reducerea costurilor de tranzactie; profesionalizarea in domeniul achizitiilor publiceStabilirea cadrului legal privind situatiile obligatorii in care se recurge la sprijinul UCA sau al consortiilor de AC, pe sectoarele identificateMFP si ministere de resort Cadrul legal adoptatDecembrie 2016 G. Sporirea capacitatii autoritatilor contractante in utilizarea procedurilor on-lineMediu competitiv pentru accesul la fondurile publice prin implementarea unui portal imbunatatit pentru achizitii electroniceUtilizarea limitata a achizitiilor publice electronice, din cauza deficientelor tehnicePunerea in functiune a unei platforme electronice imbunatatite – SICAPManuale si ghiduri accesibile si usor de folosit atat pentru autoritatile contractante, cat si pentru operatorii economici
Instruirea personalului pentru utilizarea sistemului SICAP (la nivelul CA) si instruirea personalului implicat in intretinerea sistemului (la nivel de AADR)AADRToate institutiile responsabile% din achizitiile on-line vs. achizitii totale, atat in termeni de valoare, cat si de volumNivelul general de satisfactie al utilizatorilor (atat companii, cat si autoritati contractante) pe baza unor studii independenteNumar de AC care deruleaza achizitii onlineAprilie 2016
Aprilie 2016
Martie 2016AADR ANAPCresterea gradului de transparenta a proceselor de achizitii publice prin utilizarea standardelor deschiseReducerea costurilor administrative Functionalitati noi Cresterea gradului de a utiliza achizitii publice electroniceAsigurarea ca viitoarea platforma SICAP este prietenoasa (user- friendly), atat pentru autoritatile contractante, cat si pentru operatorii economiciAsigurarea ca operatorii economici straini nu au dificultati in accesarea sistemului SICAPStabilirea de masuri de siguranta care sa protejeze sistemul de fraude sau abuzuriImbunatatirea SICAP prin renuntarea la completarea (la momentul inregistrarii in sistem) unor informatii specifice Romaniei (cum ar fi un numar de telefon romanesc, cont bancar romanesc etc.)Accesul la documentele de licitatie trebuie sa fie simplificat prin punerea la dispozitia companiilor a unei legaturi electronice directe (link) la semnatura electronica, care sa permita o deschidere rapida a documentatiei de atribuireAsigurarea unui acces mai intuitiv pentru utilizatori la documentatii sau anunturi (sa nu mai fie necesara reintroducerea codului CAPTCHA ori de cate ori accesezi o informatie)AADRToate institutiile responsabileNu mai sunt solicitate informatii specifice nationale la momentul accesarii SICAP.Acces rapid si usor la toate documentatiile de atribuire si anunturile de participareToate recomandarile din documentul Comisiei Europe intitulat Golden Book on e-Procurement implementate
Numar de fraude identificate, numar de plangeri impotriva SICAP, numar de avarii ale sistemului (de cate ori sistemul a incetat sa functioneze)Aprilie 2016
Aprilie 2016
Aprilie 2016
Aprilie 2016 Punerea in aplicare a tuturor recomandarilor din documentul Comisiei Europe intitulat Golden Book on eProcurementStabilirea de controale, pentru a evita orice posibila fraudaCerinta privind trecerea integrala la procedurile de achizitii on-line din Directiva CE (eprocurement)Planificarea tranzitiei la trecerea integrala la procedurile de achizitii on-line (eprocurement)ANAPAADR, toate institutiile responsabilePlan operational elaboratDecembrie 2016 Tranzitie progresiva si totala la utilizarea procedurilor de achizitii on-lineH. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreati, ca proiect-pilot in domeniul contractelor de lucrari aferente constructiei de drumuri si autostraziDificultati in procedura de selectieStudiu de fezabilitateANAPToate institutiile responsabileEvaluarea optiuniiDecembrie 2016Pagina de internet a ANAPEficientizarea procedurii de selectie
CAPITOLUL 5: Functiile de monitorizare si supervizare ale sistemului de achizitii publice din Romania
Acest capitol are ca scop imbunatatirea regularitatii si calitatii procedurilor de achizitii din Romania, revizuind in consecinta sistemul national de control. Masurile detaliate nu aduc atingere functiilor si independentei sistemului de management si control al fondurilor UE, care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013.
Acest capitol contine textul principal (strategia propriu-zisa), un tabel cu actiuni specifice (plan de actiune) si documente-suport. Documentele-suport reprezinta documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor mentionate in strategie si in planul de actiune, acestea din urma neputand fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia si planul de actiune prevaleaza in raport cu documentele-suport.
5.1.Descrierea situatiei actuale
Obiectivul major al oricarui sistem de achizitii publice in cadrul statelor membre UE este acela de a obtine intr-un mod eficient „valoare pentru bani” in utilizarea fondurilor publice. Masurarea performantei la nivel de sistem si utilizarea unor instrumente si mecanisme adecvate constituie baza pentru a putea evalua daca sistemul de achizitii isi atinge obiectivele.
Achizitiile publice reprezinta principalul instrument pentru satisfacerea nevoilor autoritatilor contractante finantate din bugetul national: in 2013, achizitiile publice, reprezentand 13,3% din PIB-ul Romaniei, s-au desfasurat pe site-ul de utilitate publica, www.e-licitatie.ro, prin publicarea anunturilor/invitatiilor de participare la procedurile de achizitii. Desi sistemul de achizitii publice din Romania este ghidat de principii cum ar fi transparenta, competitivitatea si eficienta economica in beneficiul intregii societati, organizarea actuala a monitorizarii si supravegherii sistemului necesita imbunatatiri si modificari substantiale.
Urmatoarele paragrafe reflecta principalele deficiente care reduc capacitatea sistemului de achizitii publice de a monitoriza eficient cadrul de derulare a achizitiilor publice si de a reglementa intr-o maniera eficace activitatea economica si raspunsul pietei:
(i)Functia de monitorizare actuala presupune furnizarea de seturi de date statistice, cum ar fi numarul de anunturi de participare, tipurile de proceduri sau autoritati contractante etc., elemente care nu permit o descriere coerenta a pietei de achizitii publice, ci exprima doar o dimensiune a acesteia. Institutiile implicate se axeaza strict pe resursele si pe indicatorii de activitate proprii. Desi unii indicatori sunt calculati pe baza datelor preluate din SEAP, acestia nu sunt procesati in mod eficient. Se raporteaza statistici, in mare parte privind tipul de proceduri utilizate, fara ca acestea sa fie analizate astfel incat sa sustina formularea de politici in domeniu. Aceasta denota un grad de maturitate scazut al practicilor actuale de monitorizare – axat pe activitate, si nu pe performanta.
(ii)Astfel, functia de monitorizare nu a atins un grad de dezvoltare optim raportat la o monitorizare economica eficace (cunoasterea pietei), a neregulilor in comportamentul autoritatilor contractante si a atingerii obiectivelor politicii de achizitie publica. Se impune implementarea unor indicatori-cheie de performanta si a unor valori adecvate de referinta in domeniul achizitiilor publice la nivel national. Provocarea implementarii indicatorilor-cheie de performanta consta in acceptarea de comun acord a acestora de catre toate partile cu responsabilitati la nivelul sistemului national al achizitiilor, astfel incat sa nu cuprinda interpretari si puncte de vedere divergente.
(iii)In prezent, SEAP nu contine suficiente campuri de date care sa permita introducerea tuturor informatiilor-cheie necesar a fi utilizate de catre institutiile implicate, in scopul de a corela si a analiza dimensiunea si calitatea competitiei. De exemplu, pe baza datelor din SEAP nu se pot realiza statistici complete si nici extrage indicatori specifici privind participarea operatorilor economici atat din Romania, cat si din afara tarii in cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica. Din cauza lipsei de integrare a informatiilor de-a lungul procesului de achizitii, este dificil de evaluat influenta reala a diferitilor factori asupra gradului de concurenta si de monitorizat procesul de achizitie in intregimea sa. Acest lucru se datoreaza, de asemenea, functiei deficitare de monitorizare de la nivelul intregului sistem de achizitii publice.
Intr-adevar, in conformitate cu Tabloul de bord privind piata unica19, performanta globala a Romaniei in achizitii publice este sub medie, avand un scor nesatisfacator pentru doua din cele 3 dimensiuni (participare ofertanti, accesibilitate, eficienta procedurii).
___
19http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm
Figura nr. 1: Participarea ofertantilor in Romania comparativ cu alte state membre ale UE, pe baza anunturilor publicate in Tenders Electronic Daily (TED) pentru perioada 2011-2013
In prezent, in ceea ce priveste raspunsul pietei, conform datelor din SEAP20, pentru anul 2014 (pentru toate procedurile de atribuire publicate in SEAP, sub sau peste pragurile de publicare in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), numarul mediu de oferte primite pe procedura este 7,54, dupa cum este prezentat mai jos:
_____
20http://data.gov.ro/dataset/achizitii-publice-2007-2014-contracte
Numarul mediu de oferte primite pe tip de procedura
| Tip de procedura | Numar mediu de oferte primite | Numar de proceduri |
| Dialog competitiv | 3,00 | 8 |
| Cerere de oferta (procedura deschisa sub pragurile UE) | 8,05 | 8.861 |
| Licitatie deschisa | 8,57 | 5.049 |
| Licitatie restransa | 2,59 | 35 |
| Licitatie restransa accelerata | 2,45 | 6 |
| Negociere | 3,90 | 418 |
| Negociere accelerata | 1,01 | 71 |
| Negociere fara publicare | 4,48 | 3.880 |
| Total | 7,54 | 18.328 |
Numarul mediu de oferte primite pe tip de contract
| Tip contract | Numar mediu de oferte primite | Numar de proceduri |
| Furnizare | 8,45 | 9.685 |
| Lucrari | 4,88 | 3.894 |
| Servicii | 3,85 | 4.749 |
| Total | 7,54 | 18.328 |
In plus, din cauza nivelului ridicat de utilizare a criteriului „pretul cel mai scazut” (pentru 97% dintre procedurile din anul 2014) si reflectat in diferente substantiale intre valoarea estimata si pretul contractului, conditiile actuale de piata din Romania determina operatorii economici sa concureze puternic pe criterii de pret cu efect negativ vizibil pentru asigurarea de investitii durabile si de eficienta a utilizarii fondurilor („valoare pentru bani”).
Functia de supervizare in cadrul sistemului de achizitii publice este slab exercitata si se limiteaza la controalele ex post ale procedurilor de atribuire ca urmare a notificarilor/sesizarilor transmise de catre operatorii economici.
5.2.Directii de actiune
A)Reorganizarea si redimensionarea functiei de monitorizare
Functia de monitorizare trebuie consolidata deoarece aceasta reprezinta un instrument-cheie de cunoastere a pietei, cu scopul de a permite autoritatilor romane sa ia masuri adecvate pentru a spori transparenta, competitivitatea si integritatea sistemului de achizitii publice prin:
(i)politici si initiative legislative;
(ii)indrumare adaptata la nevoile autoritatii contractante (ghiduri);
(iii)actiuni corective intreprinse de institutiile responsabile.
Prin urmare, o redimensionare si reorganizare a functiei sunt necesare, care sa includa toti actorii de pe piata, instrumente adecvate si indicatori de performanta relevanti, in mod special pentru a obtine o imagine credibila a raspunsului pietei cu privire la urmatoarele aspecte:
(i)dimensiunea si caracteristicile pietei: numar de proceduri, tipuri de proceduri, tipuri de autoritati contractante, tipuri de proceduri in functie de valoare, durata procedurilor, pretul final al contractului;
(ii)intensitatea concurentei: numarul de oferte primite si respinse pe tip de proceduri/contracte/sectoare etc.;
(iii)monitorizarea activitatilor economice: volumul achizitiilor reflectat in PIB, nivelul preturilor, accesul IMM-urilor, accesul ofertantilor straini;
(iv)eficienta achizitiilor publice: perioada medie pentru planificare, pregatire, atribuire, implementare, valoarea finala a contractelor, calitatea produselor/serviciilor/lucrarilor achizitionate etc.;
(v)identificarea practicilor potential suspecte/neregulilor: rate ridicate de selectie sau excludere pentru acelasi operator economic de catre aceeasi autoritate contractanta, tendinta de oligopol, oferta unica, companii cu „red flag” (indicator de avertizare).
In scopul realizarii unui sistem de monitorizare functional si eficient vor fi luate urmatoarele masuri:
(i)stabilirea unor indicatori de monitorizare relevanti pentru a fi extrasi automat din SEAP;
(ii)infiintarea unui departament dedicat in cadrul ANAP, prevazut cu resurse adecvat instruite;
(iii)instituirea unor proceduri pentru corelarea functiei de monitorizare cu cea de supervizare si cu cea de formulare a politicilor publice.
Functia de monitorizare ar trebui sa includa urmatoarele niveluri:
(i)sistemul de achizitii publice – la acest nivel, indicatorii ar trebui sa monitorizeze eficienta procedurilor de achizitii publice derulate in Romania, impreuna cu practicile in domeniu (proceduri, strategii urmate de autoritatile contractante); monitorizarea ar trebui sa permita factorilor de decizie sa evalueze performanta sistemului in ansamblu, in raport cu obiectivele si scopurile stabilite prin functia de elaborare a politicilor;
(ii)autoritatea contractanta – performanta operatiunilor autoritatii contractante in ceea ce priveste capacitatea de a gestiona eficient procedurile de achizitii publice si de a-si atinge obiectivele.
B)Stabilirea indicatorilor care urmeaza a fi luati in considerare pentru functia de monitorizare
Indicatorii si datele de referinta pot contribui la o abordare practica, sistematica si cuprinzatoare in evaluarea performantei globale a sistemului de achizitii publice.
Prin urmare, pe baza analizei indicatorilor deja disponibili in SEAP, va fi elaborat urmatorul set de indicatori, chiar daca acest lucru va necesita ajustarea interfetei cu autoritatea contractanta. Toti acesti indicatori trebuie sa fie agregati atat la nivel national, cat si la nivel regional, astfel incat sa ofere o imagine detaliata a performantei globale a sistemului.
| A. Marimea si caracteristicile pietei | |||
| Descriere | Indicatori de performanta generici | Situatia actuala | Situatia viitoare21 |
| Numar de proceduri | Numar | Posibil | Posibil |
| Tip de proceduri | Numar si % din totalul procedurilor | Posibil | Posibil |
| Tip de autoritati contractante | Numar si % din totalul autoritatilor contractante | Posibil | Posibil |
| Valoarea achizitiilor publicate pe fiecare tip de procedura si valoare totala | Valoare si procent | Posibil | Posibil |
| Valoarea achizitiilor contractate pe fiecare tip de procedura si valoare totala | Valoare si procent | Posibil | Posibil |
| Gradul de utilizare a fiecarui criteriu de atribuire intr-o procedura | % din fiecare criteriu de atribuire utilizat in fiecare tip de procedura | Posibil | Posibil |
| Gradul de utilizare a fiecarui criteriu de atribuire intr-o procedura – pentru fiecare tip de sector – asimilat cu o categorie de coduri CPV | % din fiecare criteriu de atribuire utilizat in fiecare sector | Posibil | Posibil |
| Utilizarea criteriului de atribuire pretul cel mai scazut/oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic | Numar si % din toate procedurile | Posibil | Posibil |
| Criterii de calitate cel mai des folosite, eventual grupuri care urmeaza sa fie definite | Numar si % din toate procedurile avand criteriu de atribuire oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic | Posibil | Posibil |
| B. Intensitatea concurentei | |||
| Descriere | Indicatori de performanta generici | Situatia actuala | Situatia viitoare22 |
| Numarul mediu de oferte primite pentru fiecare tip de procedura | Numar | Posibil | Posibil |
| Numarul mediu de oferte primite pentru fiecare categorie de achizitii (tipuri specifice de lucrari, servicii si bunuri, in functie de principala categorie CPV) | Numar | Posibil | Posibil |
| Rata de respingere a ofertantilor pe tipuri de contracte (lucrari, furnizare, servicii) | % | Posibil | Posibil |
| Rata de respingere a ofertantilor pe tip de procedura | % | Posibil | Posibil |
| Rata de respingere a ofertantilor pe tip de sector – asimilat cu o categorie de coduri CPV | % | Posibil | Posibil |
| C. Monitorizarea activitatilor economice | |||
| Descriere | Indicatori de performanta generici | Situatia actuala | Situatia viitoare23 |
| Divizarea contractelor pe loturi | % proceduri cu loturi din totalul procedurilor | N/A | Posibil |
| Participarea IMM-urilor si atribuirea contractelor catre IMM-uri | % | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Deschidere/Acces (participarea ofertantilor din alte state membre) pe tip de procedura si contract | % contractanti de pe piata UE (alta decat Romania) | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Deschidere/Acces (atribuirea contractelor catre ofertanti din alte state membre) pe tip de procedura si contract | % contractanti de pe piata UE (alta decat Romania) | Posibil | |
| Deschidere/Acces (participarea ofertantilor din afara UE) pe tip de procedura si contract | % contractanti din afara pietei UE | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Deschidere/Acces (atribuirea contractelor catre ofertanti din afara pietei UE) pe tip de procedura si contract | % contractanti de din afara pietei UE | Posibil | |
| D. Eficienta achizitiilor publice (inclusiv implementarea contractelor) | |||
| Descriere | Indicatori de performanta generici | Situatia actuala | Situatia viitoare24 |
| Timpul existent intre publicarea anuntului de participare si semnarea contractului pentru fiecare tip de procedura (inclusiv alte distributii decat media) | Numar de zile | Posibil | Posibil |
| Durata solutionarii contestatiilor – masurata prin numarul de zile dintre primirea unei contestatii si emiterea unei decizii (hotarare) adoptate de catre un organism de remedii | Numar de zile | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC si interconectarea cu organismele de remediere |
| Rezultatul procedurii de solutionare a contestatiilor (numar de proceduri anulate, suspendate etc.) | Numar si % | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Numar de contestatii/notificari prealabile si rezultatul acestora (cate dintre acestea au ca rezultat o modificare a deciziei AC) | Numar si % | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Durata contractului: planificat versus realizat | % | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Gradul de utilizare a mijloacelor electronice pentru toate etapele ciclului de achizitie de la publicarea anunturilor de participare la atribuirea contractelor | % din totalul procedurilor si valoare totala | ||
| Valoarea contractului versus valoarea reala finala | % | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| E. Comportament necorespunzator/nereguli | |||
| Descriere | Indicatori de performanta generici | Situatia actuala | Situatia viitoare25 |
| Conflict de interese identificat pentru fiecare tip de procedura | Numar | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Conflict de interese identificat pentru fiecare sector – asociat cu o categorie de coduri CPV | Numar | N/A | Necesita ajustarea interfetei cu AC |
| Contracte atribuite de aceeasi autoritate contractanta catre acelasi operator economic pe tip de procedura | Numar | Posibil | Posibil |
| Contracte atribuite de aceeasi autoritate contractanta catre acelasi operator economic pe sector – asociat unei categorii de coduri CPV | Numar | N/A | Posibil |
| Contracte atribuite de autoritati contractante in baza unei singure oferte | Numar | N/A | Posibil |
21Descrisa cu referintele disponibile in iunie 2015.
21Descrisa cu referintele disponibile in iunie 2015.
22Descrisa cu referintele disponibile in iunie 2015.
23Descrisa cu referintele disponibile in iunie 2015.
24Descrisa cu referintele disponibile in iunie 2015.
25Descrisa cu referintele disponibile in iunie 2015.
Ori de cate ori este cazul, indicatorii de mai sus vor fi utilizati in conformitate cu standardele statistice, tinandu-se cont de performanta medie, precum si de abaterile standard, in vederea identificarii eventualelor deficiente.
C)Corelarea functiilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice si supervizare
Un rol important al functiei de monitorizare este legat de asigurarea informatiilor necesare Directiei de politici publice din cadrul ANAP, pentru verificarea conformitatii politicilor sistemului de achizitii publice. Indicatorii-cheie din cadrul sistemului national de achizitii publice vor fi dezvoltati in noul sistem (versiunea imbunatatita a actualului SEAP) pentru a permite o monitorizare si in ceea ce priveste ponderea achizitiilor verzi (ecologice), eficienta energetica, inovarea si achizitiile durabile, in conformitate cu cerintele directivelor UE.
Datele generate de SEAP care va fi dezvoltat prin intermediul proiectului SICAP vor fi colectate si analizate periodic de catre o directie specializata din cadrul ANAP. Se vor elabora rapoarte trimestriale, care vor fi transmise Directiei de politici publice si Directiei de supervizare din cadrul ANAP, pentru a permite, de la caz la caz, luarea masurilor necesare. In functie de nevoi, se pot realiza rapoarte specializate, pe teme specifice (cum ar fi o evaluare a pietei in ceea ce priveste achizitiile publice in anumite regiuni/sectoare).
Prin urmare, redefinirea functiei de monitorizare ar trebui sa conduca la o crestere a receptivitatii institutiilor guvernamentale la indicatorii de piata, determinand imbunatatirea transparentei, eficientei si deschiderea sistemului.
In plus, ANAP va elabora rapoarte anuale privind functionarea sistemului de achizitii publice, care vor fi publicate pe site-ul acesteia, pentru a informa partile interesate cu privire la principalele date, analize, probleme si actiuni de urmarit.
Pentru a spori transparenta, toate aceste rapoarte (trimestriale si anuale), precum si toti indicatorii identificati mai sus vor fi publicati, astfel incat sa permita evaluarea din partea societatii civile si companiilor interesate. In plus, evaluarea (peer review) nu va fi limitata la analiza rapoartelor publicate pe site-ul ANAP, datele colectate prin intermediul SEAP fiind disponibile, in conditiile legii, oricarei persoane interesate pentru efectuarea de analize.
Mai mult, vor fi publicate in SEAP contractele atribuite (fara anexe) si toate modificarile substantiale ale acestora, pentru a permite evaluarea si monitorizarea din partea societatii civile. Exceptie de la aceasta regula va face un numar limitat de contracte (legate de domenii precum securitatea nationala si aparare, incalcarea drepturilor de proprietate intelectuala etc.), care nu pot fi facute publice datorita specificitatii lor.
D)Dezvoltarea functiei de supervizare
Conform legislatiei in vigoare, functia de supervizare este in prezent dezvoltata la nivel de proces, referindu-se la controalele ex post efectuate de catre ANRMAP (actual ANAP) si declansate ca urmare a unor notificari de posibile nereguli in derularea procedurii. Actuala functie va fi, de asemenea, mentinuta in viitorul cadru institutional, pentru a asigura reactia rapida la eventuale cazuri de nereguli.
In plus, functia de supervizare va fi dezvoltata ca o monitorizare sistematica a sistemului de achizitii publice realizata in mod coerent cu scopul de a evalua modul de functionare si evolutie a acestuia in timp si pentru a stabili daca obiectivele au fost atinse. Prin urmare, se vor pune in practica proceduri prin care sa se asigure faptul ca supervizarea se va baza pe functia de monitorizare si pe activitatile de control ex ante care releva in timp real probleme sau nereguli sistemice.
De asemenea, vor deveni functionale mecanisme interinstitutionale care sa acopere situatiile in care sunt descoperite disfunctii sistemice, folosindu-se sistemul de red flag (indicator de avertizare). ANAP va defini natura problemelor si va notifica autoritatile competente pentru luarea masurilor corective.
Viitoarea directie de specialitate din cadrul ANAP va verifica sistemul de achizitii publice pe doua niveluri: 1. la nivel national global; 2. la nivel de indicatori care sa permita depistarea ineficientelor si neregulilor la nivelul achizitorilor/autoritatilor contractante publice.
ANAP va identifica autoritatile contractante problematice si va face informatia publica prin intermediul raportului anual. In plus, ANAP va lua masuri corective.
Actiunile corective vor cuprinde o gama larga de probleme sistemice si vor implica:
(i)cooperarea cu Consiliul Concurentei pentru identificarea cazurilor de licitatii trucate, pe baza planului de actiune existent privind combaterea licitatiilor trucate;
(ii)transmiterea catre autoritatile cu atributii de audit si control a informatiilor existente cu privire la sectoarele/tipul de autoritati contractante care au fost identificate ca fiind riscante (de exemplu, concurenta redusa, rate mai mari de excludere/neselectare a ofertantilor, numar de modificari contractuale). Informatiile vor fi procesate astfel incat sa se reflecte in elaborarea evaluarii anuale a riscurilor si in strategiile de audit si de control corespunzatoare institutiilor in cauza. De asemenea, acestea vor fi utilizate in actualizarea metodologiei de esantionare a activitatilor de control;
(iii)transmiterea catre Directia de politici publice din cadrul ANAP a unei analize periodice a deficientelor principale care pot fi solutionate prin initiative de politici sau indrumari suplimentare a partilor interesate (ghiduri) etc.
O directie dedicata de supervizare va fi infiintata in cadrul ANAP pentru a asigura capacitatea administrativa adecvata pentru prelucrarea datelor si pentru initierea de masuri menite sa corecteze deficientele din sistemul de achizitii publice, pentru a asigura transparenta si eficienta acestuia.
5.3.Indicatori de impact si de rezultat
(1)_
Mecanismul de monitorizare descris este direct aplicabil pentru monitorizarea indicatorilor si rezultatelor asteptate descrise in acest paragraf.
In ceea ce priveste cap. 5, vor fi implementate urmatoarele actiuni, evaluate in baza indicatorilor de impact descrisi mai jos:
Sinteza masurilor propuse, institutiile responsabile, termene de finalizare si impact preconizat
| Aspecte identificate/ Elemente care necesita solutionare | Actiune propusa | Institutie responsabila | Institutii implicate | Indicatori de performanta | Termen | Sursa de informare | Impact preconizat |
| A. Reorganizarea si redimensionarea functiei de monitorizare | |||||||
| Functie de monitorizare fragmentata | Redimensionarea si reorganizarea functiei de monitorizare prin crearea unei directii de monitorizare in ANAPElaborarea si implementarea noului sistem de monitorizare | ANAP | AADR, CC, ANI | Functia de monitorizare pe deplin operationalaDirectia dedicata din ANAP are personal suficient si acesta este suficient calificat. | Octombrie 2015 | ||
Elaborare decembrie 2015
Infrastructura IT iunie 2016Organigrama ANAP
Pagina web ANAPNivel crescut de cunoastere a pietei, decizie bazata pe cifreB. Stabilirea indicatorilor care urmeaza a fi luati in considerare pentru functia de monitorizareInexistenta unor indicatori privind structura pietei, dinamica pietei sau politica de achizitii publiceIndicatorii descrisi sunt utilizati ca parte a functiei de monitorizare.ANAPAADR, comitetul inter-ministerial, toate institutiile implicateIndicatorii descrisi sunt utilizati si masuratiIulie 2016Rapoarte elaborate de ANAPInformatii actualizate in procesul de implementare a politicilor publice, folosind achizitiile publice ca instrumentC. Corelarea functiilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice si supervizareInexistenta unei corelari intre functiile de monitorizare si supervizareCrearea unei legaturi evidente si documentate intre functiile de monitorizare-politica si monitorizare-controlANAPAADR, CC, ANI, CCR, alte organisme de reglementareInformatii furnizate tuturor partilor relevante responsabile cu supervizarea (acces direct la SICAP)Iulie 2016Rapoarte elaborate de ANAPNivel crescut al vitezei de reactie la semnalele pietei sau la starea pieteiLipsa de transparenta si acces la informatiile privind achizitiile publicePublicarea rapoartelor trimestriale si anuale, inclusiv a indicatorilor descrisiANAPAADR, Comitet inter-ministerialAccesul publicului la rapoartele trimestriale si anuale publice (inclusiv indicatori)Iulie 2016Rapoarte elaborate de ANAPCresterea transparentei achizitiilor publice Publicarea tuturor contractelor de atribuire pe SEAP/SICAP pentru accesul publiculuiAADRANAPToate contractele de atribuire publicate pe SEAP/SICAPAprilie 2016Informatii disponibile pe SEAP/SICAPCresterea transparentei achizitiilor publiceD. Dezvoltarea functiei de supervizareDezvoltarea scazuta a functiei de supervizareCrearea unei directii dedicate responsabile cu supervizarea Proceduri pentru a asigura follow-up pe baza informatiilor furnizate de functia de monitorizare Implementarea de masuri corectiveANAPANI, CC, organele de audit si controlDirectia dedicata din ANAP are personal suficient si suficient calificat.Numarul de masuri corective initiateNumarul de ACuri problematice identificateOctombrie 2015
Iulie 2016Organigrama ANAP
Raport elaborat de ANAPSistem de achizitii publice conform Publicarea modificarilor contractului care determina o crestere a pretului de peste 5%AADRANAPToate contractele de atribuire publicate pe SEAP/SICAPAprilie 2016Informatii disponibile pe SEAP/SICAPConsolidarea controlului extern prin definirea unui esantion pertinent pentru verificarea modificarilor contractului Publicarea, dupa finalizarea contractului, a tuturor modificarilor contractuale efectuateAADRANAPToate contractele de atribuire publicate pe SEAP/SICAPAprilie 2016Informatii disponibile pe SEAP/SICAPCresterea transparentei achizitiilor publice
(2)Documente-suport
a)Documentul-suport nr. 1 – Cadrul legal actual in domeniul achizitiilor publice
| Legislatia primara in vigoare privind achizitiile publice | |
| 1. | Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, modificata si completata prin: |
| – Legea nr. 337/2006 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006 | |
| – Rectificare la Legea nr. 337/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 662 din 1 august 2006 | |
| – Legea nr. 128/2007 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2007 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 94/2007 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 676 din 4 octombrie 2007 | |
| – Decizia Curtii Constitutionale nr. 569 din 15 mai 2008 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 281 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 143/2008 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 805 din 2 decembrie 2008 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 228/2008 pentru modificarea si completarea unor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 3 din 5 ianuarie 2009 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 19/2009 privind unele masuri in domeniul legislatiei referitoare la achizitiile publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 156 din 12 martie 2009 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 72/2009 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 426 din 23 iunie 2009 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 453 din 2 iulie 2010 | |
| – Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010 | |
| – Legea nr. 278/2010 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 898 din 31 decembrie 2010 | |
| – Legea nr. 279/2011 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 872 din 9 decembrie 2011 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 114/2011 privind atribuirea anumitor contracte de achizitii publice in domeniile apararii si securitatii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 932 din 29 decembrie 2011 | |
| – Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 31/2013 pentru modificarea art. 8 lit. b1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 237 din 24 aprilie 2013 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 35/2013 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 251 din 30 aprilie 2013 | |
| – Legea nr. 193/2013 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 387 din 28 iunie 2013 | |
| – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014 | |
| – Rectificarea Ordonantei de urgenta Guvernului nr. 51/2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 516 din 10 iulie 2014 | |
| – Decizia Curtii Constitutionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 2711 si art. 2712 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015 | |
| Legislatia secundara in vigoare privind achizitiile publice | |
| 1. | Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, modificata si completata prin: |
| – Hotararea Guvernului nr. 1.056/2006 privind modificarea art. 102 din Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 727 din 25 august 2006 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 1.337/2006 privind completarea Hotararii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 817 din 4 octombrie 2006 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 834/2009 privind modificarea si completarea Hotararii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 515 din 27 iulie 2009 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 1.045/2011 privind modificarea art. 90 alin. (3) din Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 757 din 27 octombrie 2011 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 219/2012 privind modificarea art. 93 din Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 197 din 26 martie 2012 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 183/2013 privind modificarea si completarea Hotararii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 227 din 19 aprilie 2013 | |
| 2. | Hotararea Guvernului nr. 1.660/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 978 din 7 decembrie 2006, modificata si completata prin: |
| – Hotararea Guvernului nr. 198/2008 pentru modificarea si completarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 165 din 4 martie 2008 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 370/2009 pentru modificarea si completarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.660/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 215 din 3 aprilie 2009 | |
| – Hotararea Guvernului nr. 167/2010 pentru modificarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.660/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 154 din 10 martie 2010 | |
| 3. | Hotararea Guvernului nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii prevazute in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 98 din 8 februarie 2007 |
| 4. | Hotararea Guvernului nr. 1.037/2011 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare al Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor |
| Legislatia tertiara in vigoare privind achizitiile publice | |
| 1. | Ordinul ministrului finantelor publice si al presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 1.517/9.574/2009 privind aprobarea Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrari publice si servicii in Romania, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 512 din 27 iulie 2009 |
| 2. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 107/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 473 din 9 iulie 2009, cu modificarile ulterioare |
| 3. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 122/2009 pentru modificarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobat prin Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 107/2009, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 570 din 17 august 2009 |
| 4. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 314/2010 privind punerea in aplicare a certificatului de participare la licitatii cu oferta independenta, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 701 din 20 octombrie 2010 |
| 5. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 302/2011 privind aprobarea formularelor standard ale Procesului-verbal al sedintei de deschidere a ofertelor si Raportului procedurii, aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 415 din 14 iunie 2011 |
| 6. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 313/2011 cu privire la interpretarea anumitor dispozitii privind procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 464 din 1 iulie 2011 |
| 7. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare si selectie, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 687 din 28 septembrie 2011 |
| 8. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 553/2011 pentru interpretarea art. 243 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 735 din 19 octombrie 2011 |
| 9. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 136/2012 privind notificarea cu privire la incheierea contractului de achizitie publica/acordului-cadru, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 250 din 13 aprilie 2012 |
| 10. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 166/2012 privind constituirea Comitetului National Consultativ pentru Achizitii Publice, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 315 din 11 mai 2012 |
| 11. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 138/2012 privind aprobarea modelelor de documentatii standardizate pentru atribuirea contractelor de lucrari pentru proiectele de investitii din domeniul de transport rutier care utilizeaza conditiile contractuale ale Federatiei Internationale a Inginerilor Consultanti in Domeniul Constructiilor (FIDIC) CARTE ROSIE si CARTE GALBENA, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 324 si 324 bis din 14 mai 2012 |
| 12. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 170/2012 privind interpretarea art. 691 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei al Romaniei, Partea I, nr. 328 din 15 mai 2012 |
| 13. | Ordinul ministrului mediului si padurilor si al presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 2.266/335/2012 privind aprobarea modelelor de documentatii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie de lucrari publice pentru proiectele de „proiectare si executie de statie de tratare a apei/statie de epurare de ape reziduale”, „executie de retele de canalizare si retele de alimentare cu apa”, „proiectare si executie de statie de sortare, compostare si tratare mecano-biologica a deseurilor”, „executie de depozit conform de deseuri”, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410 si 410 bis din 20 iunie 2012, cu modificarile ulterioare |
| 14. | Ordinul ministrului mediului si padurilor si al presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 3.240/373/2012 pentru completarea Ordinului ministrului mediului si padurilor si al presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 2.266/335/2012 privind aprobarea modelelor de documentatii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie de lucrari publice pentru proiectele de „proiectare si executie de statie de tratare a apei/statie de epurare de ape reziduale”, „executie de retele de canalizare si retele de alimentare cu apa”, „proiectare si executie de statie de sortare, compostare si tratare mecano-biologica a deseurilor”, „executie de depozit conform de deseuri”, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 610 din 24 august 2012 |
| 15. | Instructiunea presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 1/2013, emisa in aplicarea prevederilor art. 188 alin. (2) lit. d) si art. 188 alin. (3) lit. c) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 371 din 21 iunie 2013 |
| 16. | Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 129/2013 pentru aprobarea modelului de documentatie de atribuire standard privind incheierea acordului-cadru pentru servicii de transport aerian, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013 |
b)Documentul-suport nr. 2 – Pozitia preliminara a Romaniei privind optiunile din noile directive din domeniul achizitiilor publice
| Nr. crt. | Optiuni de transpunere lasate la latitudinea tarilor membre | Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizitiile publice si de abrogare a Directivei 2004/18/CE | Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizitiile efectuate de entitatile care isi desfasoara activitatea in sectoarele apei, energiei, transporturilor si serviciilor postale si de abrogare a Directivei 2004/17/CE | Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune |
| 0 | 1 | 2 | 3 | 4 |
| 1. | PrincipiiStatele membre adopta masurile adecvate pentru a se asigura ca, in executarea contractelor de achizitii publice, operatorii economici respecta obligatiile aplicabile in domeniul mediului, social si al muncii instituite prin dreptul Uniunii, prin dreptul national, prin acorduri colective sau prin dispozitiile internationale de drept in domeniul mediului, social si al muncii enumerate in anexa X. | Art. 18 alin. (2)DAOptiunea a fost preluata in Proiectul de lege – art. 50. | Art. 36 alin. (2)DA | Art. 30 alin. (3)DA |
| 2. | Dreptul sau obligatia de a lotiza1) Statele membre pot face obligatorie atribuirea contractelor sub forma de loturi separate in temeiul anumitor conditii care urmeaza sa fie specificate in conformitate cu dreptul intern si avand in vedere dreptul Uniunii. |
2) Statele membre pot sa prevada ca, in cazul in care pot fi atribuite mai multe loturi aceluiasi ofertant, autoritatile contractante pot atribui contracte care combina mai multe sau toate loturile, in cazul in care acestea au precizat in anuntul de participare sau in invitatia pentru confirmarea interesului ca isi rezerva posibilitatea de a face acest lucru si indica modul in care loturile sau grupuri de loturi care pot fi combinate.Art. 46 alin. (4)NUDe ce?
Desi divizarea pe loturi incurajeaza accesul IMM-urilor, decizia privind impartirea sau nu in loturi, iar in caz afirmativ numarul si tipurile de loturi, ar trebui sa fie lasata la latitudinea fiecarei autoritati contractante. In acest fel, lasand la latitudinea autoritatilor contractante impartirea in loturi, achizitiile publice care se vor face vor reflecta mai bine circumstantele specifice fiecarei cerinte/nevoi in parte.
Faptul ca daca autoritatile contractante nu decid sa imparta in loturi trebuie sa justifice/explice decizia lor in documentele achizitiei ar trebui sa incurajeze autoritatile contractante sa ia in considerare in mod activ posibilitatea de a lotiza.
Art. 46 alin. (3)
DA
De ce?
Principiul de baza ar fi „un lot egal un contract”, chiar daca acelasi ofertant poate castiga mai multe loturi (caz in care ii sunt atribuite mai multe contracte).
Incheierea unui singur contract pentru mai multe loturi atribuite aceluiasi ofertant ar putea reduce sarcina administrativa a autoritatilor contractante. S-ar putea ridica insa probleme in cazul in care loturile au termene si conditii diferite.Art. 65 alin. (4)NU
Art. 65 alin. (3) DANu este aplicabil
Nu este aplicabil.3.Subcontractarea1) In documentele achizitiei, autoritatea contractanta poate solicita ofertantului sau poate fi obligata de un stat membru sa solicite ofertantului sa indice in oferta sa partea din contract pe care intentioneaza sa o subcontracteze unor terti, precum si subcontractantii propusi.2) Statele membre pot dispune ca, la cererea subcontractantului si atunci cand natura contractului permite acest lucru, autoritatea contractanta sa transfere direct subcontractantului respectiv platile datorate pentru servicii, produse sau lucrari furnizate operatorului economic caruia i-a fost atribuit contractul de achizitii publice (contractantul principal). Printre aceste masuri se pot numara mecanisme corespunzatoare care sa permita contractantului principal sa formuleze obiectii cu privire la platile necuvenite. Dispozitiile privind aceasta modalitate de plata se includ in documentele achizitiei.
3) In cazul contractelor de achizitii de lucrari si in ceea ce priveste serviciile care urmeaza sa fie prestate la o instalatie aflata sub directa supraveghere a autoritatii contractante, dupa atribuirea contractului si cel mai tarziu in momentul inceperii executarii acestuia, autoritatea contractanta solicita contractantului principal sa ii indice numele, datele de contact si reprezentantii legali ai subcontractantilor sai implicati in lucrarile sau serviciile respective, in masura in care aceste informatii sunt cunoscute la momentul respectiv. Autoritatea contractanta solicita contractantului principal sa ii notifice orice modificari ale acestor informatii pe durata contractului, precum si informatiile obligatorii privind eventualii noi subcontractanti implicati ulterior in lucrarile sau serviciile respective.
In pofida primului paragraf, statele membre pot impune direct asupra contractantului principal obligatia de a furniza informatiile solicitate.
(…)Art. 71 alin. (2)DADe ce?
In prezent in legislatia nationala exista o astfel de prevedere obligatorie [art. 45 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare] si din practica s-a constatat ca fiind utila, cu atat mai mult cu cat conflictul de interese poate fi depistat si la nivelul subcontractantilor care, daca nu sunt declarati, nu pot fi verificati.
Cu toate acestea:
– in legislatia actuala lipseste posibilitatea de a evalua capacitatea subcontractantului propus.
– prevederea din legislatia actuala s-a dovedit a fi inteleasa ca o interdictie de a subcontracta pe parcursul implementarii contractului, ceea ce a creat numeroase probleme in derularea contractelor.
Art. 71 alin. (3)
DA
De ce?
In practica s-au intalnit situatii in care contractantii principali, desi erau platiti, nu plateau subcontractantii, care, de cele mai multe ori, indeplinesc contractul in proportii foarte mari.
Cum?
Prin introducerea unui mecanism prin care contractantul nu va putea folosi sumele platite pentru subcontractant in alte scopuri decat pentru acoperirea prestatiilor subcontractorului.
– Aceasta posibilitate de efectuare a platii catre subcontractant va trebuie sa fie regasita atat la nivelul documentatiei de atribuire, cat si la nivelul contractului.
– Sumele ramase la plata catre subcontractant vor fi diminuate corespunzator.
– Aceasta posibilitate nu exonereaza contractantul de raspunderea pentru indeplinirea cantitativa, calitativa si in perioada convenita a contractului de achizitie publica si totodata nu aduce atingere dreptului contractantului de a formula obiectii cu privire la platile directe necuvenite.Art. 88 alin. (2)DA
Art. 88 alin. (3)
DAArt. 42 alin. (2)DA
Nu este aplicabil. Primul paragraf nu se aplica in cazul furnizorilor.Este de clarificat daca notiunea de subcontractant se aplica la contracte de furnizare.4) In scopul de a evita incalcarea obligatiilor mentionate la articolul 18 alineatul (2), pot fi luate masuri corespunzatoare, cum ar fi:
(a)…
(b) in conformitate cu articolele 59, 60 si 61, autoritatile contractante pot sa verifice, din proprie initiativa sau la cererea statelor membre, daca exista motive de excludere a subcontractantilor in temeiul articolului 57. In astfel de cazuri, autoritatea contractanta solicita ca operatorul economic sa inlocuiasca un subcontractant in legatura cu care a rezultat, in urma verificarii, ca exista motive obligatorii de excludere. Autoritatea contractanta, din proprie initiativa sau la cererea unui stat membru, poate solicita ca operatorul economic sa inlocuiasca un subcontractant in legatura cu care a rezultat, in urma verificarii, ca exista motive neobligatorii de excludere.
Aceasta prevedere nu distinge care este momentul la care se pot face verificari, respectiv inainte de incheierea contractului sau dupa incheierea acestuia. Prin urmare, avand in vedere si restul prevederilor din directiva noua, la momentul evaluarii ofertelor:
1) Pot solicita subcontractantilor indeplinirea cerintelor de calificare privind eligibilitatea
2) Daca acestia nu le indeplinesc, nu resping oferta, ci permit ofertantului sa aduca un nou subcontractant care poate indeplini cerintele
5) Statele membre pot sa prevada in dreptul intern norme mai stricte privind raspunderea sau sa le aprofundeze pe cele referitoare la platile directe catre subcontractanti, stipuland, de exemplu, ca aceste plati sa fie efectuate fara ca subcontractantii sa fie nevoiti sa solicite o astfel de plata directa.- Trebuie, de asemenea, verificat si faptul ca nu i se va plati unui subcontractant mai mult decat s-ar fi platit contractantului principal pentru aceeasi lucrare.- Este importanta si definitia clara a subcontractantului (cel care executa o parte din lucrari sau servicii).Art. 71 alin. (5)
DA
Obligatia de a furniza aceste informatii apartine contractantului principal.
Cum?
Prin prevederi legale exprese:
– contractele de subcontractare trebuie prezentate la incheierea contractului de achizitie publica;
– contractele de subcontractare devin anexa la contract.
Prin clauze contractuale in acest sens:
– orice modificare a subcontractantului/subcontractantilor declarat/declarati se aduce la cunostinta autoritatii contractante si se poate efectua doar cu acceptul acesteia din urma.
Art. 71 alin. (6)
DA
De ce?
Avand in vedere faptul ca in realitate subcontractantii sunt cei care indeplinesc in proportia cea mai mare contractul de achizitie publica si tinand cont de faptul ca se opteaza pentru efectuarea de plati directe catre acestia, este firesc ca si autoritatea contractanta sa se asigure de „calitatea” acestora prin verificarea unui set minim de informatii, cu atat mai mult cu cat raspunderea lor nu exista, singurul raspunzator de indeplinirea contractului fiind contractantul principal. Inlocuirea subcontractantului va fi solicitata de catre autoritatea contractanta, in afara de cazul in care exista motive obligatorii de excludere, si atunci cand, in urma verificarilor, a rezultat ca exista motive de excludere.
Art. 71 alin. (7)
NU
Este rezonabil ca plata directa sa se faca doar daca/atunci cand subcontractantul solicita acest lucru. In ceea ce priveste platile directe, trebuie verificata compatibilitatea cu normele fiscale si contabile.
Art. 88 alin. (5)
DA
Art. 88 alin. (6)
DA
Art. 88 alin. (7)
Art. 42 alin. (3)
DA
Art. 42 alin. (4)
DA
Nu este aplicabil.4.Cel mai mic pret/cost – criteriu unic de atribuireStatele membre pot prevedea ca autoritatile contractante sa nu poata utiliza numai pretul sau costul drept criteriu unic de atribuire sau sa nu isi poata restrictiona utilizarea la anumite categorii de autoritati contractante sau la anumite tipuri de contracte.Art. 67 alin. (2)DADe ce?
Pentru a marca in mod clar diferenta fata de situatia actuala este oportun ca unele tipuri de contracte sa nu poata fi atribuite doar prin utilizarea criteriului de atribuire pretul cel mai mic. Aceste tipuri de contracte ar fi:
– serviciile intelectuale;
– contracte care includ in mod semnificativ servicii intelectuale;
– atunci cand aspecte de inovare sau de mediu sunt importante (se va detalia, de la caz la caz.)
NOTA:
Aceasta optiune nu este adecvata pentru a fi utilizata pe categorii de autoritati contractante.Art. 82 alin. (2)DANu este aplicabil.5.Contracte rezervate pentru anumite serviciiStatele membre pot prevedea ca autoritatile contractante pot rezerva dreptul organizatiilor de a participa la procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice exclusiv pentru aceste servicii de sanatate, sociale si culturale prevazute la articolul 74, care sunt acoperite de codurile CPV 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, de la 85000000-9 la 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8.Art. 77 alin. (1)DA,pentru servicii socialeArt. 94DANu este aplicabil.6.Anunturi de intentie (mijloc de invitatie la o procedura concurentiala de ofertare) pentru procedura restransa sau procedura competitiva cu negociere1. Invitatia la procedura concurentiala de ofertare se face printr-un anunt de participare, in conformitate cu articolul 49.In cazul in care contractul este atribuit prin procedura restransa sau procedura competitiva cu negociere, statele membre au posibilitatea, in pofida primului paragraf de la prezentul alineat, sa prevada ca autoritatile contractante regionale sau locale sau categorii specifice ale acestora pot face invitatia la procedura concurentiala de ofertare prin intermediul unui anunt de intentie, in conformitate cu articolul 48 alineatul (2).Art. 26 alin. (5)NUDe ce?
Pentru a permite o flexibilitate crescuta in derularea procedurilor de achizitie publica pentru toate autoritatile contractante regionale sau locale, in alegerea modalitatii de initiere a procedurilor restranse si a celor competitive cu negociere
Astfel, toate autoritatile contractante regionale sau locale pot alege daca folosesc anuntul de intentie ca mijloc de invitatie la procedurile mentionate sau daca folosesc anuntul de participare.
In practica, avand in vedere cat de rar sunt folosite aceste proceduri, impactul este restrans.Nu este aplicabil.Nu este aplicabil. 2. Pentru procedurile restranse si procedurile competitive cu negociere, autoritatile contractante regionale si locale pot utiliza un anunt de intentie ca invitatie la o procedura concurentiala de ofertare, in conformitate cu articolul 26 alineatul (5), cu conditia ca anuntul sa indeplineasca toate conditiile urmatoare: (…)Mai mult decat atat, riscul principal este de a afecta transparenta procedurilor. 7.Grupuri de operatori economiciDAStatele membre pot stabili termeni standard pentru modul in care grupurile de operatori economici urmeaza sa indeplineasca cerintele respective.Art. 19 alin. (2)DASe va detalia la nivelul legislatiei secundare/tertiare.
De ce?
Din practica legislatiei actuale s-a dovedit ca nu exista dovezi/plangeri privind modul in care grupurile de operatori economici pot indeplini cerintele referitoare la situatia economica si financiara sau capacitatea tehnica si profesionala (existand prevedere legala privind indeplinirea cumulativa a cerintelor).
Cu toate acestea, este necesara stabilirea unor reguli clare cu privire la modul de indeplinire a criteriilor de selectie in urmatoarele cazuri:
– grupuri de operatori economici;
– grupuri cu subcontractori;
– grupuri cu terti sustinatori.
In privinta ultimei prevederi ale alineatului (2), unele prevederi foarte generale privind implementarea contractului ar putea fi de folos, ca de exemplu:
– ca membrii din grup sa fie responsabili in solidar;
– sa existe un lider care sa fie imputernicit de ceilalti membrii sa semneze contractul, sa primeasca instructiuni si plati in numele grupului.Art. 37 alin. (2)NUArt. 26 alin. (2)NU8Excluderi obligatorii1. Un operator economic este exclus de la participarea la o procedura de achizitie publica in cazul in care autoritatea contractanta are cunostinta de faptul ca operatorul economic si-a incalcat obligatiile privind plata impozitelor sau a contributiilor la asigurarile sociale si in cazul in care acest lucru a fost stabilit printr-o hotarare judecatoreasca sau decizie administrativa avand caracter definitiv si obligatoriu, in conformitate cu dispozitiile legale ale tarii in care acesta este stabilit sau cu cele ale statului membru al autoritatii contractante.Art. 57 alin. (2)-(3)NOTA:Comentarii privind transpunerea alin. 1-3 din art. 57:
– alineatul 1 se preia;
– alineatul 2 ramane la latitudinea autoritatilor contractante;
– alineatul 3 nu se preia.
Acest articol trebuie sa aiba o abordare diferita in ceea ce priveste sectoarele utilitati/clasic.Art. 80 alin. (1)NOTA:Acest articol face trimitere/se refera la partile relevante ale art. 57 din directiva clasica: „Daca statele membre solicita acest lucru, aceste criterii si norme includ, in plus, motivele de excludere enumerate la articolul 57 alineatul (4) din Directiva 2014/24/UE, in termenii si conditiile prevazute la articolul respectiv.”Art. 38 alin. (5)-(6) In plus, autoritatile contractante pot exclude sau li se poate solicita de catre statele membre sa excluda de la participarea la o procedura de achizitie un operator economic in cazul in care autoritatea contractanta poate demonstra prin orice mijloace adecvate ca operatorul economic si a incalcat obligatiile privind plata impozitelor sau a contributiilor la asigurarile sociale.Statele membre pot prevedea o derogare de la excluderea obligatorie prevazuta la alineatele (1) si (2), in mod exceptional, pentru cerinte imperative de interes public, precum sanatatea publica sau protectia mediului.Statele membre pot prevedea, de asemenea, o derogare de la excluderea obligatorie prevazuta la alineatul (2) in cazul in care o excludere ar fi in mod evident disproportionata, mai ales atunci cand sunt neplatite doar sume minore din impozite sau contributii la asigurarile sociale sau atunci cand operatorul economic a fost informat cu privire la suma exacta datorata in urma incalcarii obligatiilor sale legate de plata impozitelor sau a contributiilor la asigurarile sociale intr-un moment in care nu a avut posibilitatea sa ia masurile prevazute la alineatul (2) al treilea paragraf inainte de expirarea termenului pentru solicitarea participarii sau, in proceduri deschise, a termenului pentru depunerea ofertei. DAPentru aplicare unitara si tratament egal fata de operatorii economici care participa la proceduri organizate de autoritati din domeniul „clasic” sau de autoritati/ entitati din domeniul „relevantelor”, alin. (4) al art. 57 din Directiva 2014/24/UE va fi transpus si la nivelul actului normativ care va transpuneDirectiva 2014/25/UE.
NOTA:
Dispozitiile referitoare la excludere sunt obligatorii numai pentru acele entitati care sunt, de asemenea, autoritati contractante. Concluzie:a) Statele membre pot sa decida o derogare de la excluderea obligatorie prevazuta la alin. (1) [in cazul concesiunilor alin. (4) (necitate)] si alin. (2) (mai sus citat) [in cazul concesiunilor alin. (5)] pentru cerinte imperative de interes public, precum sanatatea publica sau protectia mediului.a) NUDe ce?Toate motivele prevazute la art. 57 alin. (1) (coruptie, frauda, infractiuni teroriste, spalare de bani sau finantarea terorismului, exploatarea prin munca a copiilor si alte forme de trafic de persoane – concretizate in condamnari pronuntate prin hotarare definitiva) reprezinta motive foarte grave, care fac inadecvata intrarea in relatii contractuale cu un astfel de operator economic. Astfel, toate motivele regasite la art. 57 alin. (1) reprezinta motive obligatorii de excludere a) NU b) Statele membre pot sa decida o derogare de la excluderea prevazuta la alin. (2) (mai sus citat) [in cazul concesiunilor alin. (5)] in cazul in care o excludere ar fi in mod evident disproportionata.b) DADe ce?In prezent, la nivelul legislatiei in vigoare, desi excluderea unui operator economic motivat de faptul ca nu si-a indeplinit obligatiile de plata a impozitelor, taxelor si contributiilor de asigurari sociale reprezinta un drept al autoritatii contractante, in practica toate autoritatile il transforma intr-o excludere automata, obligatorie. b) DA In realitate insa sunt foarte des intalnite situatiile in care operatorii economici nu si-au putut plati impozitele, taxele, contributiile sociale intrucat autoritatile contractante/statul nu si-au/si-a onorat obligatiile de plata catre acestia in cadrul contractelor de achizitie incheiate.Astfel, pe langa situatiile in care exista aranjamente de genul scutirilor la plata (esalonari sau compensari), pot fi si situatii in care operatorii economici nu si-au platit datoriile catre buget pentru ca autoritatile statului la randul lor nu si au platit „datoriile” catre acestia.In concluzie, in atari situatii sau atunci cand vorbim de sume minore neplatite (in practica au fost situatii cand si pentru 1 RON neplatit a fost respins ofertantul), o excludere ar fi evident disproportionata, motiv pentru care trebuie sa existe clar definite situatii in care vorbim de derogare de la alin. (2).
NOTA:
Situatia in care incalcarea obligatiilor privind plata impozitelor sau a contributiilor la asigurarile sociale nu a fost stabilita printr-o hotarare judecatoreasca sau decizie administrativa avand caracter definitiv si obligatoriu (autoritatea contractanta putand demonstra prin orice mijloace adecvate aceasta incalcare) ar trebui pastrata ca un drept al autoritatii contractante, si nu o obligatie de respingere (se va trata in cele ce urmeaza la pct. 2).
Va trebui definit termenul „minor” (procent?, suma absoluta?) Sintetizare:Statele membre pot solicita ca fiind obligatorie (in loc de discretionara) excluderea de la participarea la o procedura de achizitie publica a oricarui operator economic aflat in oricare din urmatoarele situatii:- a incalcat obligatia de a plati impozitele sau contributiile sociale, in cazul in care o excludere obligatorie nu a fost declansata de o hotarare judecatoreasca sau decizie administrativa avand caracter definitiv si obligatoriu;
– a incalcat legile sociale/de mediu/fortei de munca;
– este in stare de faliment/insolventa (statele membre pot solicita sau pot dispune posibilitatea pentru autoritatea contractanta de a nu exclude un operator economic care se afla in una dintre situatiile mentionate la litera respectiva atunci cand autoritatea contractanta a stabilit ca operatorul economic in cauza va fi capabil sa execute contractul, tinand cont de normele nationale aplicabile si de masurile privind continuarea activitatii in cazul situatiilor mentionate);
– a comis o grava abatere profesionala;
– a incheiat cu alti operatori economici acorduri care vizeaza denaturarea concurentei;
– conflictul de interese nu poate fi remediat;
– denaturarea concurentei cauzata de participarea la elaborarea documentatiei procedurii nu poate fi remediata;
– deficiente semnificative sau persistente in derularea contractelor anterioare, respectiv care au dus la incetarea anticipata a contractului, daune-interese sau alte sanctiuni comparabile;
– a dat declaratii false in ceea ce priveste informatiile necesare evaluarii excluderii sale sau indeplinirii cerintelor, nu a divulgat aceste informatii sau nu este in masura sa prezinte documentele justificative cerute ulterior depunerii DUAE;
– a incercat sa influenteze in mod nejustificat procesul de luare a deciziilor.Art. 57 alin. (4)DA Art. 38 alin. (7)DA In orice moment in cursul procedurii, autoritatile contractante pot sa excluda sau statele membre le pot solicita autoritatilor contractante sa excluda un operator economic in cazul in care se constata ca operatorul economic se afla, avand in vedere faptele comise sau omise, fie inainte, fie in cursul procedurii, in una dintre situatiile mentionate la alineatul (4).Art. 57 alin. (5)DA Art. 38 alin. (8)DA Prin intermediul unui act legislativ sau administrativ national si cu respectarea dreptului Uniunii, statele membre precizeaza conditiile de aplicare a prezentului articol. Acestea stabilesc, in special, perioada maxima de excludere daca operatorul economic nu ia niciun fel de masuri, astfel cum este prevazut la alineatul (6), pentru a-si demonstra fiabilitatea. In cazul in care perioada de excludere nu a fost stabilita prin hotarare definitiva, respectiva perioada nu trebuie sa depaseasca cinci ani de la data condamnarii pronuntate prin hotararea definitiva, in cazurile mentionate la alineatul (1), si trei ani de la data evenimentului relevant, in cazurile prevazute la alineatul (4).Art. 57 alin. (7)Consideram ca excluderea „din oficiu” ar trebui sa fie de trei ani pentru discretionar si cinci ani pentru excluderea obligatorie, perioada maxima prevazuta de directiva.Avand in vedere perioada mare de excludere, este important sa se acorde posibilitatea operatorului economic de a se „reabilita”. Art. 38 alin. (10)NOTA:Dispozitiile referitoare la excludere sunt obligatorii numai pentru autoritatile contractante si entitatile contractante mentionate la art. 7 alin. (1) lit. (a) din directiva. Concluzie: Alegerea este daca sa se opteze pentru perioadele maxime de excludere permise de directiva (3,5 ani, in functie de motivul de excludere) sau de a stabili perioade mai scurte. 9.Instrumente electronice specificePentru contractele de lucrari si concursurile de proiecte, statele membre pot impune utilizarea de instrumente electronice specifice, precum instrumentele de modelare electronica a informatiilor de constructii sau instrumente similare.In astfel de cazuri, autoritatile contractante ofera mijloace de acces alternative, astfel cum se prevede la alineatul (5), pana cand instrumentele respective devin disponibile in general in sensul alineatului (1) primul paragraf a doua teza.Art. 22 alin. (4)DA, in principiu, dar trebuie confirmare la nivel operational.De ce?
Optiunea ar putea fi transpusa, dar conditiile reale de implementare par a fi greu de realizat.Art. 40 alin. (4)DADe ce?Nu este aplicabil.10.Organisme centralizate de achizitie*- Pentru urmatoarele discutii se vor face analize pentru optiunile de achizitie centralizata.1) Statele membre pot prevedea ca autoritatile contractante pot achizitiona produse si/sau servicii de la un organism central de achizitie care ofera activitati de achizitie centralizata mentionate la articolul 2 alineatul (1) punctul 14 litera (a).
De asemenea, statele membre pot prevedea posibilitatea ca autoritatile contractante sa achizitioneze lucrari, produse si servicii prin utilizarea contractelor atribuite de catre un organism central de achizitie, prin utilizarea sistemelor dinamice de achizitii, exploatate de catre un organism central de achizitie sau, in masura prevazuta la articolul 33 alineatul (2) al doilea paragraf, utilizand un acord-cadru incheiat de catre un organism central de achizitie care ofera activitati de achizitie centralizate mentionate la articolul 2 alineatul (1) punctul 14 litera (b). In cazul in care un sistem dinamic de achizitii care este administrat de catre un organism central de achizitie poate fi utilizat de alte autoritati contractante, acest lucru trebuie sa fie mentionat in invitatia la procedura concurentiala de ofertare care instituie sistemul dinamic de achizitii respectiv.Art. 37 alin. (1)DADe ce?
Desi in practica nu sunt operationale organismele centralizate de achizitiei infiintate, aceasta posibilitate de a achizitiona de la sau prin intermediul lor produse/servicii/lucrari [doar cu referire la art. 2 pct. 14 lit. b)] ramane un avantaj care trebuie exploatat. Astfel, trebuie pastrata in continuare aceasta optiune. Trebuie incurajata dezvoltarea unor asemenea organisme, incepand cu achizitiile cele mai frecvente/generice.Art. 55 alin. (1)DANu este aplicabil. 2) In ceea ce priveste primul si al doilea paragraf, statele membre pot dispune ca anumite achizitii trebuie sa se realizeaza recurgand la organisme centrale de achizitie sau la unul sau mai multe organisme centrale de achizitie.Art. 37 alin. (1)DADe ce?
Avand in vedere problemele cu care se confrunta Romania in ceea ce priveste achizitiile publice, in special la nivel local/regional, cauzate de lipsa personalului si de lipsa de experienta a acestuia (in special autoritati contractante care dispun de finantare redusa si care organizeaza destul de rar proceduri de achizitie publica), este nevoie de o regandire a sistemului, respectiv de infiintare a unor organisme centralizate de achizitie publica la nivel local/ regional care sa achizitioneze anumite tipuri de produse/servicii/ lucrari comune mai multor autoritati locale.
In ceea ce priveste organismele centralizate de achizitie de la nivel central, pentru anumite tipuri de produse/servicii comune, ar putea fi creata obligatia utilizarii organismelor centralizate de achizitie.
In concluzie, daca la nivel central poate fi o optiune, la nivel local se constata necesitatea crearii unor astfel de organisme centralizate.Art. 55 alin. (1)DANu este aplicabil. 3) In ceea ce priveste activitatile de achizitie centralizate oferite de un organism central de achizitie situat in alt stat membru decat cel al autoritatii contractante, statele membre pot totusi alege sa precizeze ca autoritatile lor contractante pot utiliza doar activitatile de achizitie centralizate definite la articolul 2 alineatul (1) punctul 14 litera (a) sau (b).Art. 39 alin. (2)NUDe ce?
Autoritatile contractante trebuie sa aiba posibilitatea de a apela la activitatile centralizate oferite de un organism centralizat de achizitie situat in alt stat membru [mai ales in ceea ce priveste situatia definita la art. 2 pct. 14 lit. a)], o limitare a acestei posibilitati putand afecta principiul „value for money”.
Aceasta posibilitate ar trebui avuta in vedere in special pentru acele achizitii care nu se fac de organismele centralizate de achizitie nationale. NOTA:
In masura in care nu se vor infiinta organisme centralizate de achizitie, obligatorii pentru anumite tipuri de produse/servicii/lucrari si/sau anumite tipuri de autoritati, posibilitatea de a folosi activitatile de achizitie centralizata oferite de un organism centralizat de achizitie situat in alt stat membru decat cel al autoritatii contractante nu poate fi interzisa si nici limitata la tipuri de autoritati/produse/servicii/lucrari.Art. 57 alin. (1)NUNu este aplicabil.11.Catalogul electronicStatele membre pot sa impuna obligativitatea utilizarii cataloagelor electronice in legatura cu anumite tipuri de achizitii.Art. 36 alin. (1)NUDe ce?
NOTA:
Prin catalog electronic, definit conform noilor directive, se intelege de fapt oferta electronica. A nu se confunda cu catalogul electronic disponibil in SEAP pentru achizitiile directe, definit in momentul de fata in legislatia secundara nationala din domeniul achizitiilor publice – Hotararea Guvernului nr. 1.660/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, cu modificarile si completarile ulterioare.
In momentul de fata SEAP-ul permite organizarea integral on-line a procedurilor de atribuire, indiferent de obiectul contractului, inclusiv in ceea ce priveste depunerea de oferte prin mijloace integral on-line. Consideram ca o implementare flexibila a optiunii este de dorit, fiind mentinuta posibilitatea ca autoritatile contractante sa decida daca vor utiliza cataloagele electronice pentru anumite tipuri de achizitii.
Mai mult, avand in vedere faptul ca in viitorul apropiat se doreste ca achizitiile sa fie realizate 100% on-line, la nivelul legislatiei nationale secundare exista obligatia ca autoritatile contractante sa organizeze 40% din achizitiile dintr-un an integral prin mijloace electronice (ceea ce implica automat si depunerea de oferte on-line = cataloage electronice).
Obligativitatea n-ar trebui sa intervina decat in momentul in care se atinge deja un procent ridicat de achizitii electronice.Art. 54 alin. (1)NUNu este aplicabil.12.Publicarea trimestriala a anunturilor de atribuire a contractelor subsecventeIn cazul acordurilor-cadru incheiate in conformitate cu articolul 33, autoritatile contractante nu sunt obligate sa trimita un anunt privind rezultatele procedurii de achizitie pentru fiecare contract bazat pe acordul-cadru. Statele membre pot impune autoritatilor contractante sa grupeze trimestrial anunturile privind rezultatele procedurii de achizitie pentru contractele intemeiate pe acordul-cadru.Art. 50 alin. (2)DADe ce?
Avand in vedere faptul ca autoritatile contractante nu sunt obligate sa publice informatii legate de contractele subsecvente incheiate, ci doar despre acordul-cadru, consideram oportuna publicarea datelor legate de contractele subsecvente pentru statistica, respectiv pentru diverse analize care se pot face de catre „observatorul” sistemului de achizitii publice.
Astfel, este utila si necesara, pentru asigurarea transparentei si monitorizarii, publicarea in termen de 30 de zile de la incheierea fiecarui trimestru a informatiilor privind contractele subsecvente, la nivelul anunturilor de atribuire (sub forma unor erate la anuntul de atribuire).Art. 70 alin. (2)DANu este aplicabil.13.Stabilirea termenului de primire a ofertelor, de comun acord cu candidatii selectatiStatele membre pot prevedea ca toate autoritatile contractante regionale si locale sau anumite categorii specifice ale acestora pot stabili termenul pentru primirea ofertelor de comun acord intre autoritatea contractanta si candidatii selectati, cu conditia ca toti candidatii selectati sa aiba la dispozitie acelasi termen pentru pregatirea si depunerea ofertelor. In lipsa unui acord cu privire la termenul pentru primirea ofertelor, termenul este de cel putin 10 zile de la data la care a fost trimisa invitatia de participare la procedura de ofertare.Art. 28 alin. (4)DADe ce?
O astfel de masura este benefica pentru reducerea „birocratiei” in ceea ce priveste timpul de raspuns al candidatilor selectati, constituind o modalitate de flexibilizare a procedurii de atribuire fara a fi afectate tratamentul egal si transparenta procesului de evaluare, cu atat mai mult cu cat, daca nu exista un acord cu privire la termenul de primire a ofertelor, autoritatea contractanta este cea care va stabili termenul, dar nu la mai putin de 10 zile de la data transmiterii invitatiei la ofertare.Nu este aplicabil.Nu este aplicabil.14.Utilizarea procedurii de negociere fara publicarea prealabilaStatele membre pot prevedea ca autoritatile contractante pot atribui contracte de achizitii publice printr-o procedura de negociere fara publicare prealabila.Art. 32 alin. (1)DAUtilizarea procedurii de negociere fara publicare ofera flexibilitatea necesara in situatii exceptionale. Trebuie clarificate aceste circumstante.Art. 50Nu este aplicabil.15.Contracte rezervateArt. 20 alin. (1)DA 16.Selectia participantilor si atribuirea contractuluiStatele membre pot exclude utilizarea procedurii de la primul paragraf pentru anumite tipuri de achizitii publice sau circumstante specifice sau pot sa o limiteze la aceasta.Art. 56 alin. (2)Nu pentru tipuri de autoritati contractante. De discutat care sunt posibilele circumstante specific relevante.Art. 76Nu este aplicabil.17.Liste oficiale ale operatorilor economici agreati si certificarea de catre organisme de drept public sau privatStatele membre pot crea sau mentine liste oficiale cu contractantii, furnizorii sau prestatorii de servicii agreati sau pot prevedea certificarea de catre organisme de certificare care respecta standardele europene de certificare in intelesul anexei VII.Art. 64DATrebuie sa se stabileasca sectoarele pentru care listele oficiale sunt oportune, precum si modalitatile de stabilire a unor astfel de liste.Nu este aplicabil.Nu este aplicabil.18.Transpunere si dispozitii tranzitoriiStatele membre asigura intrarea in vigoare a actelor cu putere de lege si a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive pana la 18 aprilie 2016. Statele membre comunica de indata Comisiei textul masurilor respective.Art. 90DA,se va avea in vedere.Art. 106DA,se va avea in vedere.Art. 51DA,se va avea in vedere.
c)Documentul-suport nr. 3 – Cadrul institutional actual in domeniul achizitiilor publice
In situatia existenta (situatia din aprilie 2015), functiile centrale ale sistemului de achizitii publice sunt distribuite dupa cum urmeaza:
| Functia | Organismul responsabil (curent) | Numar de personal (curent) |
| Functii de reglementare si legislative | ||
| Suport consultativ si operational (asistenta, birou de informatii) | ANRMAP | Circa 15 persoane |
| Evaluare/Verificare ex anteLa nivelul documentatiilor de atribuireLa nivelul procedurilor de atribuire | ANRMAPUCVAP | Circa 30 de persoaneCirca 200 de persoane |
| Verificare ex post | ANRMAPAMRCC |
AACirca 30 de persoaneCirca 15 persoane in fiecare AMRemedii/ContestatiiCNSCInstantele33 de consilieri16 instanteMonitorizarea functionalitatii sistemuluiANRMAPCirca 15 persoaneE-achizitii/achizitii electroniceAADRCirca 15 persoane
Structura institutionala si alocarea functiilor sunt reglementate prin urmatoarele documente juridice:
ANRMAP – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2005 privind infiintarea Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 572 din 4 iulie 2005, aprobata cu modificari prin Legea nr. 111/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 379 din 3 mai 2006, cu modificarile ulterioare;
Hotararea Guvernului nr. 525/2007 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 395 din 12 iunie 2007, cu modificarile si completarile ulterioare;
UCVAP – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 30/2006 privind functia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 228/2007, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 26 aprilie 2006;
CNSC – Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitii publice, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006;
AADR (SEAP) – Hotararea Guvernului nr. 1.132/2013 privind organizarea si functionarea Agentiei pentru Agenda Digitala a Romaniei, precum si de modificare a Hotararii Guvernului nr. 548/2013 privind organizarea si functionarea Ministerului pentru Societatea Informationala, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 32 din 15 ianuarie 2014;
Curtea de Conturi – Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014.
d)Documentul-suport nr. 4 – Lista de probleme si solutii
| Probleme identificare in sistemul national de achizitii | |||
| Etapa | Probleme | Solutii (sintetice) | Instrumente |
| 1. Faze pregatitoare, inclusiv evaluarea nevoilor si studii de fezabilitate | Timp insuficient pentru pregatire si evaluarea superficiala a nevoilor si a resurselor bugetare disponibileDefinirea nevoilor si a prioritatilor, precum si alocarea fondurilor trebuie imbunatatite si justificate mai bine.Riscuri evaluate insuficient: tendinta de a transfera toate riscurile catre antreprenor, risc mai mare de imprejurari neprevazute in timpul fazei de executie a contractului | Se vor furniza indrumari catre AC, in special cu privire la timpul si resursele necesare pentru studii de fezabilitate si pregatirea proiectelor IT.Desi admisa, problema eficientizarii investitiilor publice este mult mai larga decat procesul de achizitie publica si va fi tratata prin mijloace diferite. Achizitiile publice ca atare nu includ fazele de definire si evaluare a necesitatii si oportunitatii achizitiei/investitiei.Se vor elabora indrumari specifice privind efectuarea studiilor de fezabilitate astfel incat sa se reduca riscurile de implementare. | |
Se vor elabora conditii contractuale standard.
Controalele interne si externe privind regularitatea si calitatea documentatiilor de atribuire vor include evaluarea maturitatii proiectului si ponderea riscului.Indrumari2. Dezvoltarea unei strategii pentru contractare (in special pentru proiecte majore)Faptul ca autoritatile contractante nu cunosc piata in ceea ce priveste produsele disponibile, intervalul de preturi, solutiile tehnice existente, structura concurenteiLipsa planificarii privind achizitiile, necesara pentru implementarea proiectului: o succesiune de achizitii/proceduri, perioada de executie, obiectul fiecarui contract, tipul procedurii de atribuire alese, principalele criterii de calificare etc.Divizarea/impartirea artificiala a contractelor de achizitii publice din cadrul investitiilor unui proiect majorAsigurarea de indrumari privind studiile de piata si consultatiile de piataDezvoltarea de organe de achizitii centralizate Existenta unei strategii de contractare, a unei planificari de achizitii pentru un proiect major, transpusa:- intr-un plan foarte detaliat care contine procedurile de achizitii necesare, durata procedurilor, astfel incat sa nu existe suprapuneri sau dificultati in implementarea proiectului (de exemplu, supervizarea de contractat la momentul inceperii lucrarilor), perioadele de executie sa fie corelate, tipul de procedura sa fie corelat cu obiectul si complexitatea contractului (procedura deschisa nu reprezinta intotdeauna solutia optima), principalele criterii de calificare sa fie identificate prin referire la contract/contracte etc.;
– intr-o consultare de piata privind elementele generale identificate in planul detaliat mai sus.Ghid de buna practica3. Evaluarea valorii estimate/impartirea in loturiAbsenta unor indrumari explicite si astfel o abordare uniforma privind modul de grupare a achizitiilor pentru a stabili anumite praguri care conduc la aplicarea unui tip specific de procedura sau la un grad specific de publicitate (nationala sau europeana), in legatura cu valoarea estimataDificultatile in estimarea valorii (pretului) pentru produse/servicii/lucrari care fac obiectul contractului de achizitii publiceEstimarea imprecisa a nevoilor reale ale autoritatii contractante corelata cu sau determinata de fondurile aprobate (limitate) care se converteste in valoarea estimata a contractului
Absenta unor indrumari explicite si astfel o abordare uniforma privind modul de estimare pentru valoarea estimata a unui contract de concesiuneDezvoltarea de metodologii pentru a calcula suma estimata (atat din punctul de vedere al valorii estimate care conduce la aplicarea unui anumit tip de procedura sau la utilizarea unui anumit grad de publicitate, cat si din punctul de vedere al valorii estimate a unui contract specific), care contin: elaborarea listelor de verificare care urmeaza sa fie utilizate de catre autoritatile contractante la stabilirea valorii estimate pentru contracte, informatii privind modul de elaborare a APPP, modul de estimare a valorii legate de CPV, loturi etc.Publicarea pretului contractului in SEAP (cu justificari/explicatii), care conduce la o analiza a relatiei dintre oferte si valoarea estimataCresterea responsabilitatii proiectantilor (remunerarea depinde in parte de legatura dintre valoarea estimata si oferte)
Pentru anumite tipuri de proceduri de atribuire (dialog competitiv, negociere) si pentru contractele de concesiune nu vor exista prevederi care sa stipuleze ca ofertantii care depasesc valoarea publicata estimata sunt respinsi automat.
Pentru aceste tipuri de proceduri/ contracte pentru care respingerea nu este automata, nu va fi obligatorie publicarea valorii estimate.
Pentru restul procedurilor, atunci cand valoarea estimata poate fi determinata cu mai multa precizie (procedura deschisa, restrictionata), va fi obligatorie publicarea valorii estimate, iar prevederile legale vor fi adaptate de asemenea in sensul ca poate exista o diferenta de pana la 30% intre valoarea estimata si valoarea de contract, daca se dovedeste ca valoarea estimata (initiala) nu a reflectat realitatea preturilor de pe piata, fiind mai mica.
!!! Nu poate fi permisa nicio modificare a valorii de contract (mai mare) in comparatie cu valoarea estimata, cat timp valoarea de contract, mai mare, va determina aplicarea altor proceduri si/sau va implica un grad diferit de publicitate.Ghid de buna practicaLegislatie secundara4. Publicarea Planului anual de achizitii publice (APPP) sau publicarea unei instiintari de informare prealabileAbsenta previzibilitatii sau absenta posibilitatii de anticipare pentru operatorii economici a proiectelor majore care urmeaza sa fie lansate in cursul anului de catre autoritatile contractante, pentru a-si concentra eforturile asupra acelor proiecte de interesAutoritatea contractanta va fi obligata sa publice anumite informatii despre APPP in SEAP (format electronic), pentru proiectele majore.O alta solutie ar fi ca autoritatea contractanta sa fie obligata sa trimita pentru publicare o instiintare de informare prealabila, atunci cand:- valoarea estimata totala a contractelor de atribuit in urmatoarele 12 luni pentru achizitia de produse de la acelasi grup CPV este mai mare sau egala cu echivalentul in RON al sumei de 750.000 euro;
– valoarea estimata totala a contractelor de atribuit in urmatoarele 12 luni pentru achizitia de servicii care sunt in aceeasi categorie din punctul de vedere al modului de grupare a anexei 2A la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 337/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, este mai mare sau egala cu echivalentul in RON al sumei de 750.000 euro;
– valoarea estimata a contractelor de lucrari de atribuit in urmatoarele 12 luni este mai mare sau egala cu echivalentul in RON al sumei de 5.186.000 euro.Legislatie secundara5. Selectarea proceduriiSpecificatiile tehnice redactate in graba de catre autoritatea contractanta sau documentele de licitatie care contin specificatii tehnice care nu raspund exact nevoilor autoritatii contractante din cauza utilizarii in principal a procedurii deschise, indiferent de domeniul sau de complexitatea proceduriiOferte depuse de ofertanti neseriosi, nu neaparat activi pe segmentul de piata dedicat subiectului contractului
Utilizarea gresita a procedurilor de derogare, din cauza faptului ca nu exista o intelegere a modului in care contractul poate fi modificat sau instructiuni pentru aplicarea modificarilor contractualeIncurajarea utilizarii dialogului competitiv si a procedurilor de negociere (cu publicare) atunci cand autoritatea contractanta nu poate defini singura specificatiile tehnice capabile sa ii indeplineasca nevoile si cerintele, prin exemple de cea mai buna practica si indrumari privind implementarea efectiva a acestor tipuri de proceduriIncurajarea utilizarii procedurii restranse pentru a impiedica depunerea de oferte de catre operatori economici neseriosi, eliminand in acelasi timp obligatia ca procedura restransa sa publice specificatia tehnica in acelasi timp cu publicarea instiintarii privind contractulInstructiunea/indrumarea pentru aplicarea modificarilor contractuale, fara a fi necesara utilizarea procedurii de negociere fara publicareLegislatie secundaraGhid de buna practica6. Redactarea documentatiei de atribuireAbsenta capacitatii administrative la nivelul autoritatilor contractante, care conduce la documente incomplete/de slaba calitate, care determina contestatii si provoaca deficiente in implementarea proiectului/contractuluiOferte elaborate intr-un mod defectuos (reprezinta mai degraba o promisiune de realizare decat o descriere a modului in care ofertantul intelege sa puna in executie contractul (actiuni detaliate)Prevederi legale care nu permit formularea criteriilor de calificare in legatura cu complexitatea si natura contractului (consultati Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare si selectie, care nu permite flexibilitate privind anumite tipuri de contracte)
Criteriile de evaluare utilizate nu conduc la obtinerea de avantaje reale pentru autoritatea contractanta si genereaza contestatii (adesea nu sunt formulate clar si sunt aplicate discretionar in evaluare).A. GeneralitatiExtinderea modelelor de documentatii standardizate/Identificarea zonelor in care sunt necesare documentatii standard. Modele de documentatie standardizata in sectoarele relevante. Documentatia standardizata va avea sectiuni care nu vor fi obligatorii (care vor permite adaptarea la situatia specifica fiecarei AC). Abaterile de la prevederile standard trebuie explicate de AC prin prisma elementelor specifice.Imbunatatirea formatului fisei de date si formularelor. Elaborarea de instructiuni generale/specifice pentru ofertanti.
Help-deskul operational (ANAP) si publicarea pe site-ul web al ANAP a punctelor de vedere ale jurisprudentei si/sau celor mai bune practici ale Curtii Europene de Justitie
Consultarea prealabila a operatorilor economici in SEAP (inainte de lansarea procedurii)
In sectoarele in care nu exista documentatie standardizata, introducerea in cadrul documentatiilor de atribuire a unor mijloace clare pentru verificarea conformitatii obiectului contractului livrat/completat cu cerintele specificatiilor
Explicarea conceptului de „standarde de testare” si includerea in documentatia de atribuire a acestor metode pentru verificarea calitatii implementarii contractelor (in special in contractele de aprovizionare si de lucrari). Incurajarea autoritatilor de contractare sa elaboreze specificatiile tehnice utilizand indicatorii de performanta ai contractului viitor, cerinte de rezultat. AC vor solicita operatorilor economici descrierea modului in care acestia inteleg punerea in executie a contractului, metodologia concreta pentru implementarea contractului si obtinerea cerintelor de performanta.
Introducerea obligatorie a formatelor de propunere tehnica adaptate la specificul contractului, ca parte a documentatiei de atribuire
Revizuirea instructiunii pentru completarea fisei de date – simplificarea prin eliminarea unor informatii si introducerea unora noi
Asumarea responsabilitatii/greselii de catre consultanti pentru situatii in care acestia nu au intocmit documentatia de atribuire in mod corespunzator:
– prin asigurarea raspunderii profesionale pentru consultanti
– contractele pentru proiectare sau pregatirea documentatiei de atribuire vor include si asistenta tehnica pana la semnarea contractelor ce urmeaza a fi executate, inclusiv participarea in etapa de evaluare.
B. Definirea criteriilor de selectie
Asigurarea unei corelatii intre criteriile de selectie si complexitatea specificatiilor tehnice (criterii relevante) in documentatia de atribuire.
Existenta posibilitatii de a justifica criteriile de calificare necesare in conformitate cu complexitatea si obiectul contractului, astfel incat autoritatile de contractare sa aiba o selectie corespunzatoare a operatorilor economici, care au capacitatea de a implementa contractul in bune conditii. Aceasta inseamna ca trebuie sa se renunte la legiferarea modalitatii de stabilire a criteriilor de selectie si sa se orienteze AC prin indrumari (cu exemple), care mentioneaza in mod expres ca anumite criterii pot fi acceptate daca pot fi justificate.Legislatie secundaraGhid de buna practicaConditii FIDIC de contract adaptate la legislatia nationala Subcontractantii propusi prin oferta sunt acceptati aproape automat, fara analiza situatiei personale sau a capabilitatilor.C. Definirea criteriilor de atribuireIncurajarea utilizarii altor criterii in afara de pretul cel mai scazut, acolo unde este cazul (avem situatii unde cel mai scazut pret este un criteriu de atribuire potrivit); identificarea zonelor/tipurilor de contracte pentru care trebuie utilizate alte criterii in afara de pret, prin elaborarea factorilor de evaluare in documentatia standard, prin elaborarea de exemple de buna practica (indrumari)Elaborarea de exemple de buna practica privind procesul de evaluare a ofertelor din punctul de vedere al setului de factori de evaluare
Clarificarea metodelor si verificarilor privind conflictul de interese
Introducerea de cerinte legate de situatia personala (motive de excludere)
Introducerea de verificari privind capacitatea operatorilor economici 7. Lansarea procedurii/Stabilirea termenelor pentru pregatirea si depunerea ofertelorAC lanseaza de obicei anunturi/invitatii de participare cu intarziere si aceasta situatie nu asigura un management de calitate. Lansarea tarzie a procedurii este generata de insecuritatea din punctul de vedere al alocarii bugetului; AC ezita sa lanseze proceduri.Lipsa de capacitate a AC de a evalua adecvat termenele necesare pentru elaborarea ofertelor; termenele neadaptate la complexitatea contractului conduc la:- termene reduse care descurajeaza ofertantii seriosi si fac dificile ofertele semnificative;
– termene reduse care implica de asemenea costuri suplimentare pentru pregatirea ofertei;
– timpul insuficient pentru pregatirea unei proceduri de atribuire (se afecteaza calitatea documentelor si determina numeroase solicitari de clarificari).
Extinderea artificiala a termenelor in cazul in care procedurile trebuie de fapt anulate; ezitarea autoritatilor contractante, in marea majoritate a cazurilor, de a-si asuma responsabilitatea luarii deciziilor (de exemplu, atunci cand AC trebuie sa anuleze procedurile)Consultarea prealabila a pietei, cu accent asupra strategiei de achizitii, inclusiv asupra termenelor necesare pentru elaborarea ofertelorAsigurarea de indrumari specifice pentru AC privind stabilirea termenelor necesare pentru elaborarea ofertelor adaptate la natura si complexitatea proceduriiAsigurarea de indrumari pentru a:
– responsabiliza si motiva institutiile sa decida la timp atunci cand au de-a face cu zone gri (de exemplu, la stabilirea granitei dintre modificarile minore/ substantiale ale contractului);
– constientiza faptul ca extinderile succesive ale termenelor reprezinta o practica necorespunzatoare;
– clarifica momentul in care anularea unei proceduri este preferabila extinderilor/modificarilor.
Utilizarea resurselor locale si a bunelor practici disponibile pentru a asigura expertiza tehnica necesara AC Identificarea si analiza metodelor de asigurare a expertizei tehnice pentru ACGhid de buna practica8. Publicarea clarificarilorUn mare numar de intrebari de clarificare din cauza lipsei de claritate a documentatiilor de atribuireAC nu reusesc sa se incadreze in termenul de raspuns la solicitarile de clarificare, ceea ce conduce la extinderi de termene/nerespectarea termenelor.Raspunsurile la solicitarile de clarificare sunt publicate cu intarziere, uneori chiar inainte de termenul pentru depunerea ofertelor.
Tendinta de a ascunde modificari majore ale documentatiilor de atribuire prin raspunsuri la clarificari (de exemplu, criteriile de selectie modificate printr-o „clarificare”, fara corectarea anuntului de licitatie)
Lipsa capacitatii AC de a formula raspunsuri de calitate/neambigue la solicitarile de clarificareConsultarea pietei si modele de documentatii standardizatePublicarea unei versiuni consolidate a documentatiei de licitatie (peste un anumit grad de modificare)Indrumari pentru a explica:
– constientizarea faptului ca extinderile succesive ale termenelor sau publicarea raspunsurilor la clarificari intr-o etapa foarte tarzie reprezinta o practica necorespunzatoare;
– diferenta dintre clarificare si modificare;
– modul de formulare a raspunsurilor la clarificari.Legislatie secundaraGhid de buna practica9. Procesul de evaluare a ofertelorEfort excesiv pe partea formala a evaluarii, acest proces fiind efectuat in principal ca un exercitiu mecanic in detrimentul unuia orientat spre continut. Drept rezultat, deciziile membrilor comitetului de evaluare sunt cel mai adesea axate pe analiza informatiilor legate de aspectele formale, in detrimentul celor legate de continut.Experienta insuficienta a functionarilor publici care sunt numiti membri ai comitetului de evaluareComponenta neechilibrata a comitetelor de evaluare
Opinia expertilor este adesea nevalorificata, in principal din cauza reticentei comisiei de evaluare, a lipsei de indrumari suficiente privind aspectele esentiale care trebuie urmarite in cadrul procesului de evaluare, precum si din cauza cerintei de a atribui exclusiv pe criterii/evaluare masurabile/cuantificabile.
Criteriile de selectie interpretate astfel incat sa distorsioneze concurenta (de exemplu, confuzia intre criteriile de calificare si mijloacele lor de control; utilizarea restrictiva a posibilitatilor de a solicita clarificari de la ofertanti; absenta capacitatii de a evalua documente de suport echivalente conform standardelor ISO solicitate). Evaluarea limitata/inadecvata a cerintei de experienta similara (principiul „cine poate face mai mult poate face mai putin” neaplicat – de exemplu, o companie capabila sa construiasca apartamente/case respinsa pentru ca nu are experienta in construirea de scoli).
Abordare prea restrictiva in echivalarea/recunoasterea calificarilor profesionale
Evaluarea formala a tertului sustinator; simpla prezenta a documentului de sustinere in cadrul ofertei depuse fiind considerata suficienta; absenta evaluarii corectitudinii/plauzibilitatii sale. Aceasta abordare provoaca ulterior dificultati suplimentare (nefinalizarea executarii contractelor, vanzarea de documente false de sustinere din partea unui tert etc.)Rearanjarea procesului de evaluare ar implica:(i) ofertele financiare nu trebuie deschise la momentul sedintei de deschidere, ci numai dupa finalizarea evaluarii tehnice, intr-o sesiune publica, exclusiv pentru ofertantii ale caror propuneri tehnice au fost acceptate;(ii) utilizarea documentului european de achizitie unica (DUAE) in paralel cu conceptul de post-calificare;
(iii) comitetul de evaluare trebuie sa fie alcatuit din persoane cu suficienta expertiza; autoritatea contractanta trebuie sa aiba acces la persoane cu experienta in domeniul contractului;
(iv) familiarizarea in avans a comisiei de evaluare cu continutul documentelor de licitatie si astfel cu obiectul contractului;
(v) astfel se creeaza premisele privind constientizarea rolului, sarcinilor si responsabilitatilor membrilor comitetului de evaluare;
(vi) asigurarea de criterii clare si fara interpretari pentru toate etapele evaluarii, inca de la momentul lansarii procedurii;
(vii) diseminarea mecanismelor privind aplicarea unitara a criteriilor pentru toti ofertantii;
(viii) implementarea acestei masuri trebuie sa aiba o etapa semnificativa comuna de „punere in practica” cu „indrumarea online”.Legislatie secundaraGhid de buna practicaLipsa capacitatii AC de a evalua ofertele conduce la tendinta de a alege cel mai scazut pret sau de a demonstra ca preturile nu sunt aliniate la tendintele de pe piata – absenta unor referentiale de preturi pe diverse domeniiAlcatuirea echilibrata a comisiilor de evaluare (rotatia personalului, acordarea importantei corespunzatoare expertilor tehnici cooptati, cerintele minime privind competenta tehnica, regulile conflictelor de interese aplicabile UE si fondurilor nationale) S-ar putea intampla de asemenea ca AC sa utilizeze standarde duble in evaluarea ofertelor, prin aplicarea unui tratament foarte riguros anumitor ofertanti pentru a-i respinge si aplicarea unui tratament preferential pentru altii cu scopul de a-i selecta.Numeroase oferte cu pretul aparent neobisnuit de scazut. Practicile incorecte ale anumitor ofertanti (care actioneaza sau nu prin intelegere cu CA) care liciteaza la preturi anormal de scazute cu scopul fie de a putea sa creasca ulterior pretul, fie sa furnizeze lucrari/servicii de calitate mai scazuta in timpul implementarii contractuluiImportanta detaliilor specifice in contextul evaluarii nu este suficient detaliata in documentatia de licitatie, neconformitati insignifiante sau abateri minore conducand adesea la respingerea ofertelor.
Ezitarea la nivelul AC in luarea de decizii importante; teama de reclamatiiRevocarea obligativitatii de a numi evaluatori numai din cadrul autoritatii contractanteConstientizarea comisiei de evaluare privind necesitatea efectuarii verificarii aritmetice a elementelor mentionate in ofertaIndrumari suplimentare pentru comisia de evaluare privind verificarea modalitatii in care tertul va sustine antreprenorul, in situatia in care se impune acest fapt
Garantii de performanta crescute. Includerea unor clauze in contract care sa determine initierea de controale oficiale din partea autoritatilor responsabile – de exemplu, inspectii de la institutiile de protectia muncii in cazul unor preturi anormal de scazute pentru manopera
Mecanisme de verificare pentru a asigura faptul ca se implementeaza de fapt ceea ce este contractat
Elaborarea unei metodologii care sa detalieze principiile generale si cerintele pentru evaluarea ofertelor, grupate pentru diferite tipuri de proiecte
Elaborarea de criterii de atribuire armonizate pentru sectoare specifice
Consultantii care au pregatit documentatia de atribuire ar putea fi asociati si ar putea sa sprijine AC in procesul de evaluare. 10. Decizia de atribuireComunicare incompleta a rezultatului procedurii de atribuireDecizia de atribuire nu este comunicata in intregime ofertantilor.La comunicarea deciziei unei proceduri de atribuire, AC trebuie sa asigure informatii suficiente tuturor ofertantilor pentru a le permite sa evalueze corespunzator motivele pentru care oferta lor a fost respinsa si sa decida daca depun sau nu contestatie la CNSC/in instanta.Publicarea raportului de evaluare (nu toate informatiile):- se va crea obligatia publicarii raportului procedurii de atribuire care contine, in masura in care nu sunt preluate de autoritatea contractanta, observatiile UCVAP;
– autoritatea contractanta poate sa preia observatiile UCVAP si atunci nu este necesara publicarea acestora;
– publicarea in timp real va determina contestarea procedurii imediat ce ofertantii vizati/afectati de observatii vor lua act de ele.Legislatie secundaraGhid de buna practica11. Instiintari/ ContestatiiProcesul de evaluare este intarziat din cauza unui numar mare de reclamatii generate de:- calitatea scazuta a documentatiei de atribuire si a procesului de evaluare a ofertelor;- absenta abordarii transparente din partea autoritatilor contractante privind motivele concrete care au generat respingerea unei oferte sau declararea acesteia ca neconforma;
– contestatiile pot fi depuse in orice moment in timpul procedurii etc.
Practica unificataTrebuie identificate masuri corespunzatoare pentru a responsabiliza AC cu privire la observatiile/contestatiile ofertantilor; apelarea la CNSC/Instanta trebuie facuta in ultima instanta, daca observatiile/contestatiile nu au fost discutate/rezolvate la nivelul AC. Timpul necesar pentru AC sa elaboreze raspunsul la o obiectie/observatie nu trebuie legat de termenul de a depune o contestatie la CNSC.Instante specializateMecanism pentru practici unitare in cadrul comisiilor CNSCLegislatie primara: obligativitatea notificarii prealabile a ACLegislatie secundaraGhid de buna practica12. Document constatatorEste dificil (birocratic) sa se cunoasca istoricul antreprenorului din perspectiva indeplinirii angajamentelor anterioare semnate cu alte autoritati contractante.Publicarea documentului constatator in SEAP pentru consultare publica – marirea transparenteiLegislatie secundara13. Implementarea contractului/clauze de indeplinire a contractuluiInformatiile privind locatia utilitatilor nu sunt atasate sistematic la documentatia de atribuire. Ulterior, ofertantii nu pot anticipa corect conditiile tehnice in care vor lucra si astfel sa furnizeze o oferta financiara corecta si completa. Aceste aspecte afecteaza calitatea si transparenta procedurii de atribuire.In cazul in care cantitatile de materiale aferente nu sunt determinate cu precizie de catre autoritatile contractante, ofertantii vor include in ofertele lor preturi unitare ridicate sau vor solicita cresterea pretului semnat initial.Orice documentatie de atribuire standardizata pentru lucrari care are legatura cu locatia utilitatilor trebuie sa anticipeze cu claritate un astfel de element in specificatiile tehnice si in modelul pentru listele de cantitati.Vor fi introduse prevederi legale care vor obliga proprietarii/operatorii de utilitati sa emita harti actualizate si accesibile (cu detalii adecvate si in mod ideal bazate pe GIS) ale retelelor lor. Avand in vedere complexitatea activitatilor necesare, ar putea fi prevazuta o perioada de tranzitie (de exemplu, de 2 ani), lasandu-se o perioada de timp rezonabila organelor de specialitate sa indeplineasca aceasta cerinta si sa mobilizeze finantarea publica (sub schema de ajutor de stat aplicabila) – inclusiv finantarea UE – pentru a sprijini realizarea hartilor necesare.In baza noilor obligatii legislative, in cazul unor abateri semnificative, observate in timpul lucrarilor, daca vor exista costuri suplimentare, acestea din urma vor fi facturate direct de catre antreprenor catre proprietarii/operatorii de utilitati, aplicand in acest sens preturile contractuale respective.Documentatie standardizata
Legislatia privind utilitatile Obligatiile care au legatura cu obtinerea de autorizatii sunt transferate uneori antreprenorilor, generand intarzieri neasteptate si costuri care nu pot fi imputate in mod normal acestora din urma. Astfel de practici au un impact negativ asupra calitatii finalizarii, deoarece astfel de riscuri care nu pot fi gestionate pot descuraja ofertantii seriosi sa mai liciteze.Toate obligatiile tehnice impuse in autorizatii si care le conditioneaza pe acestea din urma (de exemplu, masuri de refacere a mediului) vor fi reflectate corespunzator in documentatia de atribuire si, in cele din urma, obligatiile formale ramase vor fi anulate inainte de semnarea contractelor.Pentru autorizatiile emise inevitabil dupa semnarea contractului, in special – desi nu exclusiv – pentru contractele de proiectare si constructie (precum acorduri de construire sau autorizatii EIA complementare), consecintele din punctul de vedere al intarzierilor posibile si costurilor trebuie anticipate corespunzator in prevederi contractuale (perioade de inactivitate neluate in considerare in durata contractului si costuri suplimentare care isi au originea in cerinte neprevazute suplimentare facute eligibile).Conditii de contract FIDIC Implicarea in proiecte a unor ingineri care nu au suficienta experienta afecteaza negativ capacitatea de a gestiona eficient implementarea contractelor si nu asigura asistenta necesara autoritatii contractante pentru a lua deciziile necesare si a garanta calitatea executiei. Acest aspect este deosebit de important pentru contractele de proiectare si de constructie in ceea ce priveste aprobarea proiectului propus.Contractele standardizate si obligatiile tehnice pentru supervizarea inginerilor trebuie promovate, pe baza modelelor FIDIC existente, in vederea detalierii contributiilor preconizate ale inginerilor si consolidarii raspunderii lor efective.Criteriile de selectie privind capacitatile tehnice ale inginerilor de supervizare, care se refera la experienta similara, vor fi elaborate in functie de complexitatea contractelor. In special, in ceea ce priveste contractele de proiectare si constructie, se vor prezenta documente-suport pentru experienta in supervizare si aprobarea proiectelor in timpul etapei de selectie.Independenta inginerilor de supervizare fata de antreprenorii care ar putea licita pentru contractul de lucrari corespunzator trebuie verificata in timpul etapei de calificare, posibil prin declaratie pe propria raspundere si/sau dovada privind structura de capital a entitatii. In cazul in care se pot preconiza conflicte de interese, ofertantii ar putea fi exclusi.Documente standard pentru supervizare Listele detaliate de indicatori tehnici care isi au originea in studiul de fezabilitate se utilizeaza in mod rigid in timpul procedurii de atribuire si, ulterior, in cadrul implementarii. La efectuarea platilor verificarile se raporteaza uneori la indicatorii tehnici initiali, si nu la prevederile contractuale.Aceste practici genereaza dificultati in special in cazul contractelor de proiectare si constructie, fiind necesar ca proiectantul sa descrie in mod artificial indicatorii initiali pe baza unor estimari care ulterior provoaca dificultati importante de implementare antreprenorilor. Referinta obligatorie la studiile de fezabilitate initiale are ca efect gestionarea inadecvata a schemelor de proiectare si de constructie, impiedicand antreprenorii sa sugereze solutii inovatoare.Vor fi introduse masuri procedurale pentru a revizui setul de indicatori, trecand de la indicatori tehnici la un set de indicatori bugetari si economici care au drept scop verificarea fezabilitatii financiare si a oportunitatii economice a proiectelor examinate.Pentru contractele de proiectare si constructie, studiile de fezabilitate nu vor mai fi impuse ca solutii obligatorii (contrar contractelor normale de lucrari cu optiuni si variante deschise), lasand flexibilitate pentru antreprenori. La elaborarea proiectelor se iau in considerare obiectivele de performanta stabilite prin documentatia de atribuire.Modificarea Hotararii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea continutului-cadru al documentatiei tehnico-economice aferente investitiilor publice, precum si a structurii si metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investitii si lucrari de interventii Regulile si practicile neclare in ceea ce priveste posibilitatea si metoda de introducere de noi subcontractanti in timpul executiei unui contract sau schimbarii unui subcontractantDificultati in implementare legate de faptul ca subcontractantii nu sunt platiti de catre antreprenorul principalDefinirea de proceduri clare pentru analizarea de catre AC a propunerilor de introducere de subcontractori, inclusiv:- verificarea conflictului de interese;- verificarea capacitatii si capabilitatii subcontractantului.
Introducerea de prevederi contractuale in acest sens
Asigurarea unui tratament egal
Definirea mecanismului de plata directa a subcontractantilor de catre ACLegislatie secundara si indrumari14. Analiza finala a contractelor implementate (in special pentru proiecte majore)Absenta efectuarii unei analize obiective a achizitiei care sa evidentieze problemele (strategia achizitiei)Analiza performantelor functiei de achizitii la nivelul autoritatii contractante la sfarsitul anului bugetar (autoevaluare si lectii invatate)Ghid de buna practicaAlte probleme ConfidentialitateAccesul la informatii confidentiale din cadrul procedurilor si asimetria informatiilor intre ofertanti (de exemplu, in caz de intelegere secreta intre AC si un anumit ofertant)Existenta a numeroase probleme de confidentialitate false; confidentialitatea trebuie sa fie numai rezultatul aplicarii legii.Ofertantii nu au suficiente garantii de confidentialitate a informatiilor cuprinse in ofertele depuse la AC.
In unele cazuri, confidentialitatea este considerata lipsa de transparenta.Clarificarea regimului de concurenta neloiala si necesitatea de a publica documentele existenteClarificarea tratamentului confidential (definitia informatiilor confidentiale pentru AC si ofertanti)AC ar putea stabili in documentatia de atribuire informatiile considerate a fi publice.
Membrii comisiilor de evaluare nu trebuie cunoscuti de catre operatorii economici, acestia nu trebuie confundati cu persoanele care detin functii de decizie in cadrul autoritatii contractante care sunt facute publice prin documentatia de atribuire.Ghid de buna practicaMasura orizontala Intarirea capacitatii administrativeCapacitatea scazuta a unor autoritati contractante in domeniul achizitiilor publice, cauzata de absenta personalului, lipsa de experienta si lipsa de motivare a personalului- Unitati de achizitii centralizate- Consortii de autoritati contractante (model de acord al autoritatilor contractante)- Accesul la expertiza externa (CPB, baza de date deschisa cu experti tehnici PP)
– Elaborarea programei si instruireaLegislatie primaraLegislatie secundaraGhid de buna practicaConflict de intereseDetectarea necorespunzatoare a conflictelor de intereseClarificarea legii privind conflictul de interese (pana la ce grad de rudenie si cine va verifica etc.) si preluarea mecanismului de verificare ex ante a conflictului de interese de catre ANIExistenta unui singur act care contine prevederi legate de conflictul de interese in achizitiile publiceIntarirea mecanismului de verificare ex ante (cu ajutorul bazelor web disponibile, SEAP etc.)Legislatie primaraGhid de buna practica
Publicat in Monitorul Oficial cu numarul 881 din data de 25 noiembrie 2015
