Sistemul de achizitii publice, sau mai degraba lipsa unui astfel de sistem clar si coerent, a condus la pierderi majore in economia nationala din ultimii 10 ani. Lansarea si adoptarea unei strategii nationale in achizitii publice este astfel un deziderat indelung asteptat.
Care au fost greselile pe care Romania le-a facut pana acum in domeniul achizitiilor publice, dar si cum le putem evita in noua lege a achizitiilor publice sunt doar cateva dintre subiectele dezbatute mai jos de avocatii VASS Lawyers, in cadrul unui interviu condus de Bizlawyer.
Bizlawyer: Care sunt principalele greseli pe care Romania le-a facut pana acum in domeniul achizitiilor publice?
Iulia Vass: S-ar putea scrie un intreg roman cu privire la greselile pe care Romania le-a facut in domeniul achizitiilor publice in ultimii 10 ani, de la adoptarea O.U.G. nr. 34/2006. Pe scurt, insa, acestea au fost: instabilitatea legislativa, legislatia neclara si interpretabila, jurisprudenta profund contradictorie, sistemul institutional deficient, ingradirea accesului la sistemul de remedii (e.g. garantia de buna conduita), formalismul si birocratia excesiva.
Cred insa ca cel mai mare pacat al nostru a fost convingerea ca toate problemele din sistem se pot rezolva prin masuri legislative. Or, nu este chiar asa. Ineficienta sistemului de achizitii publice din Romania se datoreaza in mare masura implementarii deficitare a legislatiei. Din pacate, legislatia nu este cunoscuta si/sau inteleasa pe deplin nici de catre autoritatile contractante, nici de catre operatorii economici. De aceea, in etapa ulterioara adoptarii noului pachet legislativ va fi esential ca institutiile statului sa isi concentreze eforturile pe zona de training si de dezvoltare a instrumentelor standardizate (e.g. documentatii de atribuire).
Bizlawyer: Care sunt consecintele acestor greseli?
Iulia Vass: Si consecintele greselilor pe care Romania le-a facut in achizitii publice sunt numeroase si complexe, cu ramificatii in domenii cheie ale economiei nationale. Consecintele despre care s-a discutat cel mai mult in ultimii ani au fost absorbtia slaba a fondurilor europene, corectiile aplicate in proiectele cu finantare nerambursabila, intarzierea implementarii proiectelor (unele dintre ele de importanta capitala, precum cele din sanatate sau infrastructura). Nu s-a discutat insa foarte mult despre ineficienta sistemului in ansamblul sau, despre faptul ca aplicarea eronata a regulilor jocului (din vointa sau din neputinta) a condus la pierderi financiare importante pentru statul roman, prin atribuirea unor contracte profund dezavantajoase pentru autoritatile contractante. De asemenea, a fost afectata considerabil concurenta din piata achizitiilor publice, intrucat multi operatori economici au renuntat sa mai participe la proceduri din cauza dificultatilor intampinate. E nevoie de multa rabdare si o excelenta informare pentru a rezista ca ofertant intr-un sistem atat de impredictibil si deficient.
Bizlawyer: De ce are Romania nevoie de o strategie privind achizitiile publice? Care este scopul strategiei si ce componente are?
Iulia Vass: Similar celorlalte state foste comuniste, Romania nu a avut cu adevarat o „cultura” a achizitiilor publice corecte, transparente, nediscriminatorii pana la adoptarea O.U.G. nr. 34/2006. Aceasta lipsa de „experienta” a produs efecte grave asupra sistemului de achizitii publice atat la nivel macro, cat si la nivel micro.
La nivel legislativ am avut parte de o debandada absoluta. La inceput nu ne-am priceput sa implementam directivele europene cu respectarea exigentelor dreptului european, dar si cu adaptarea acestora la realitatile si mentalitatile nationale. Pe parcurs, am incercat sa reparam deficientele din mers, iar numeroasele modificari s-au facut „pe genunchi”, fara o evaluare coerenta a status-quo-ului, fara o viziune si o strategie clara asupra sistemului. De aici, ordonantele de urgenta adoptate peste noapte, prevederile neconstitutionale, legislatia contradictorie, abundenta de legislatie tertiara, etc. La nivel institutional, a devenit in timp evidenta lupta „pentru putere” dintre A.N.R.M.A.P., C.N.S.C. si U.C.V.A.P.. Aceasta a culminat cu amenintarea desfiintarii C.N.S.C. si, in cele din urma, desfiintarea U.C.V.A.P..
La nivel micro, multe autoritati contractante nu au avut personalul calificat necesar si nu au reusit sa organizeze procedurile in conformitate cu legislatia in vigoare. De aici, documentatiile gresite, cerintele restrictive, numarul mare de contestatii, intarzierea proiectelor, incheierea unor contracte „problematice”, modificarile nelegale ale contractelor incheiate, pierderea finantarilor nerambursabile, iar lista poate continua pe multe alte pagini. In lumina acestor realitati, a devenit imperios necesara dezvoltarea unei strategii coerente, pe baza unei analize complete a situatiei reale din sistem (cu plusuri si minusuri), prin consultari reale intre toti actorii din sistem, dar si cu sprijinul valoros al actorilor internationali, precum Comisia Europeana, Banca Europeana de Investitii sau Banca Mondiala. Perspectiva necesitatii implementarii noile directive europene a oferit, de altfel, cadrul optim pentru dezvoltarea acestei strategii.
Astfel, Strategia nationala pentru achizitii publice este un document care propune actiuni ce definesc politica Guvernului cu privire la reformarea sistemului national de achizitii publice in perioada 2015-2020. Potrivit Strategiei, aceasta „isi propune o reasezare a sistemului achizitiilor publice, in contextul schimbarii de paradigma a domeniului si la nivel european, asa cum reiese din noile directive”. Prin urmare, obiectivul general asumat este „imbunatatirea sistemului de achizitii publice din Romania, prin transpunerea noilor directive europene in legislatia nationala, reformarea cadrului institutional si asigurarea functionalitatii sistemului”. Documentul a fost construit pe cinci capitole care cuprind problemele majore identificate, directiile de actiune, precum si o serie de documente suport care fundamenteaza situatiile identificate. La nivelul fiecarui capitol se regaseste un plan de actiune cu termene clare, institutii responsabile, indicatori de performanta si impact preconizat. Cele cinci capitole sunt urmatoarele:
Bizlawyer: Reuseste noua lege (in stadiu actual de proiect supus consultarii publice) sa simplifice sistemul achizitiilor publice si sa asigure o transparenta a domeniului si o utilizare eficienta a resurselor publice?
Iulia Vass: Din pacate, nu se poate vorbi despre o simplificare a legislatiei achizitiilor publice, atat timp cat patru acte normative vor inlocui un singur act normativ, iar peste 300 de pagini de legislatie primara (legile de remedii, achizitii clasice, utilitati si concesiuni) sunt menite a inlocui aproximativ 130 de pagini de legislatie primara in vigoare (O.U.G. nr. 34/2006). Acest rezultat nu este insa imputabil exclusiv legiuitorului roman. Si scopul asumat al noilor directive a fost, potrivit Comisiei Europene, simplificarea legislatiei achizitiilor publice. Rezultatul a fost insa cu totul altul. Trei directive au fost inlocuite de patru directive, iar numarul paginilor de prevederi legislative europene este aproape dublu. In timp ce unele prevederi au modificat in mod substantial regulile din directivele anterioare (precum cele privind serviciile din Anexa 2B) sau au creat instrumente noi (e.g. parteneriatul invovativ, documentul unic de achizitie european), altele reprezinta in fapt o codificare a jurisprudentei Curtii de Justitie a Uniunii Europene (precum cele privind modificarea contractelor de achizitie publica, care incorporeaza in textul directivei conditiile din decizia Pressetext).
Se poate insa vorbi despre o flexibilizare a sistemului de achizitii publice. Acest obiectiv a fost in mare parte atins prin stabilirea unor termene mai scurte si a unor praguri mai ridicate sau prin aplicabilitatea mai larga a procedurilor de negociere cu publicare prealabila si dialog competitiv. Noul pachet legislativ va avea de asemenea un impact pozitiv prin diminuarea gradului de incertitudine si risc in ceea ce priveste respectarea obligatiilor de transparenta pentru atribuirea contractelor ce exced sferei de aplicare a directivelor, dar carora le pot fi aplicabile prevederile Tratatului de Functionare a Uniunii Europene (e.g. serviciile din Anexa 2B).
Noul pachet legislativ creeaza cu siguranta si un cadru mai propice pentru utilizarea mai eficienta a fondurilor publice. Pe de o parte, propunerea de lege incurajeaza utilizarea criteriilor de atribuire costul cel mai scazut sau cel mai bun raport calitate-pret, in detrimentul celui mai scazut pret, iar pe de alta parte pune la dispozitia autoritatilor contractante instrumente menite a simplifica si eficientiza procesul de selectie a operatorilor economici, inter alia documentul unic de achizitie european, listele oficiale ale operatorilor economici agreati, cataloagele electronice, achizitiile centralizate sau achizitiile comune ocazionale. Succesul acestor masuri va depinde insa in mare masura de buna pregatire si buna-credinta a celor care vor implementa noua legislatie.
Bizlawyer: In proiectul de lege se vorbeste despre un nou tip de relatie intre autoritatile contractante si mediul privat. Care sunt noutatile care au intervenit in acest caz? De ce a fost nevoie de aceasta schimbare?
Iulia Vass: Intr-adevar, proiectul de lege va permite o mai buna comunicare intre autoritatile contractante si mediul privat. Daca pana la acest moment orice comunicare anterioara atribuirii unui contract era un subiect tabu, putand fi in mod facil calificata drept trafic de influenta, noua lege creeaza cadrul juridic necesar pentru consultarea transparenta si echidistanta a pietei, anterior demararii procedurii de atribuire. Astfel, autoritatile contractante vor avea dreptul de a organiza consultari ale pietei in vederea pregatirii achizitiei inainte de initierea procedurii de atribuire, atat prin raportare la obiectul contractului de achizitie publica, cat si pentru a informa operatorii economici cu privire la planurile de achizitie si cerintele avute in vedere in legatura cu acestea. Aceste consultari prealabile vor crea premisa intocmirii unor documentatii de atribuire realiste, in linie cu evolutia pietelor relevante. Pe cale de consecinta, at trebui sa diminueze numarul procedurilor sortite esecului ab initio, datorita estimarii gresite a valorii contractului sau a structurarii defectuoase a achizitiei, dar si numarul contestatiilor formulate impotriva documentatiilor. De asemenea, informarea din timp a operatorilor economici cu privire la intentia de achizitie si sansa oferita acestora de a oferi feed-back autoritatilor contractante cu privire la achizitia vizata si cerintele impuse ar putea conduce la cresterea concurentei din cadrul respectivei proceduri de atribuire.
Bizlawyer: Care sunt principalele dificultati de care se lovesc firmele private atunci cand vor sa se implice intr-o achizitie publica?
Iulia Vass: Pe langa procesul birocratic si formalist pe care operatorii economici il considera extrem de anevoios si ostil, acestia se confrunta cu documentatii de atribuire intocmite defectuos sau neclar. Daca pentru etapa de calificare, problemele sunt mai putin grave data fiind similitudinea cerintelor impuse si controlul ex-ante al A.N.A.P., cea mai mare provocare o constituie modul in care sunt intocmite specificatiile tehnice. De multe ori, acestea sunt incorecte din punct de vedere tehnic, restrictive sau neclare, iar autoritatile contractante manifesta o reticenta sporita in adoptarea masurilor de remediere. De asemenea, operatorii economici sunt pusi in dificultate de masurile adoptate de autoritatile contractate in etapa evaluarii si atribuirea contractelor unor participanti care nu indeplinesc conditiile de admisibilitate. Nu in ultimul rand, una dintre cele mai mari provocari este reprezentata de refuzul autoritatilor contractante de a permite accesul la dosarul achizitiei publice, operatorii economici fiind pusi in situatia de a decide „in orb” si in baza informatiilor din piata daca este cazul sa formuleze sau nu contestatii.
Bizlawyer: Ce se intampla cu firmele care au fost implicate in trucarea unor licitatii?
Iulia Vass: In momentul de fata, prevederile in vigoare referitoare la excluderea din proceduri a firmelor implicate in trucarea licitatiilor sunt lipsite de eficienta practica. Pe de o parte, instrumentele legiferate pentru a preveni trucarea licitatiei in derulare sunt inaplicabile, data fiind imposibilitatea practica de a dovedi comportamentele anticoncurentiale in termenele scurte de evaluare a ofertelor. Pe de alta parte, excluderea din procedurile ulterioare a ofertantilor care au fost anterior implicati in trucarea licitatiilor este extrem de dificila, deoarece sanctionarea unui operator economic pentru trucarea unei licitatii de catre Consiliul Concurentei nu este suficienta pentru excluderea acestuia din procedurile de achizitie publica, fiind necesara condamnarea sa prin hotararea definitiva a unei instante judecatoresti. Se impune, asadar, alinierea de urgenta a legislatiei nationale la practicile europene in materie, astfel incat companiile implicate in astfel de practici sa poata fi excluse atat din procedura vizata de comportamentul anticoncurential, cat si din procedurile ulterioare.
In ceea ce priveste noua legislatie, propunerea de Lege privind achizitiile publice stabileste o obligatie in sarcina autoritatilor contractante de a-i exclude pe operatorii cu privire la care au „indicii plauzibile” ca au incheiat acorduri care vizeaza denaturarea concurentei „in cadrul sau in legatura cu procedura in cauza”. Intr-o nota pozitiva, va fi de real ajutor pentru autoritati faptul ca legiuitorul enumera, cu titlu exemplificativ, situatiile care pot fi considerate „indicii plauzibile”. Intr-o nota negativa, este de neinteles limitarea domeniului de aplicare a acestui caz de excludere exclusiv la trucarea procedurii in cauza, limitare ce a fost in mod surprinzator introdusa de abia in proiectul de lege publicat in luna septembrie 2015. Propunerea de Lege privind achizitiile publice, publicata la data de 21 iulie 2015, transpunea in mod corect Directiva 2014/24/UE. In schimb, noua propunere de lege pare sa permita excluderea din proceduri a operatorilor economici sanctionati de Consiliul Concurentei pentru trucarea unei alte licitatii, in temeiul unui alt caz de excludere, respectiv pentru „abateri profesionale grave”. In aceasta categorie sunt incluse expressis verbis si „incalcari ale regulilor de concurenta”, insa doar cand acestea au fost „savarsite cu intentie sau din culpa grava”.
Bizlawyer: Fraudele din zona achizitiilor publice sunt numeroase. Credeti ca este benefica intocmirea unor liste negre in care sa fie nominalizati cei care au facut astfel de fapte? Cine ar putea realiza o astfel de lista?
Iulia Vass: Intr-adevar, lista neagra intocmita de Banca Mondiala si procedura de excludere a firmelor incluse in aceasta lista din procedurile de atribuire a contractelor finantate de banca este considerata un real succes si un model demn de urmat la nivel mondial. In mod similar, o lista neagra a operatorilor economici care au savarsit fapte care ar putea fi privite ca fraude in zona achizitiilor publice ar putea constitui un instrument util pentru autoritatile contractante in atribuirea contractelor, in masura in care mecanismul ar fi gandit complet si echitabil si integrat in mod corelat in legislatie.
Trebuie sa se stabileasca in mod clar care sunt faptele care ar atrage statutul de paria in achizitii publice si cum trebuie demonstrata savarsirea acestora. Totodata, ar trebui stabilita o perioada limitata in cadrul careia un anumit operator economic poate fi mentinut intr-o astfel de lista. Avand in vedere ca A.N.A.P. gestioneaza in prezent documentele constatatoare emise de autoritatile contractante cu privire la indeplinirea obligatiilor care decurg din contractele de achizitii publice, aceasta autoritate pare a avea atributiile si infrastructura cea mai potrivita pentru gestionarea unui astfel de sistem.
Bizlawyer: Ce schimbari intervin in cazul achizitiilor directe?
Iulia Vass: Potrivit noii reglementari, pragurile valorice pana la care autoritatea contractanta are dreptul de a achizitiona direct vor fi reduse la aproximativ jumatate: aproximativ 15.000 de Euro pentru produse sau servicii si aproximativ 60.000 de Euro pentru lucrari. De asemenea, noua reglementare revine la formularea potrivit careia autoritatea contractanta “are dreptul” de a proceda la achizitionarea directa si elimina cerinta privind documentul justificativ pe baza caruia se realizeaza achizitia.
Bizlawyer: Care sunt schimbarile aduse de lege in legatura cu participarea subcontractantilor in procedurile de achizitie publica?
Iulia Vass: Regimul subcontractatilor cunoaste o adevarata revolutie in noua legislatie. In primul rand, ofertantii vor avea in general obligatia de a preciza datele de identificare ale subcontractantilor propusi care vor derula activitati a caror valoare este mai mare de 5% din valoarea ofertata a contractului. Acesti subcontractanti vor fi trecuti pe sub furcile caudine ale cerintelor de calificare, autoritatea contractanta avand obligatia sa verifice daca acestia se incadreaza in cazurile de excludere de la procedura. Identificarea unei situatii de excludere va atrage solicitarea de inlocuire a subcontractantului respectiv. In plus, subcontractantii propusi trebuie sa respecte aceleasi obligatii ca si ofertantii, in domeniul mediului, social si al relatiilor de munca.
Totodata, noua legislatie reglementeaza inclusiv regimul subcontractantilor in perioada de executare a contractului de achizitie publica din perspective precum efectuarea de plati de catre autoritatea contractanta direct catre acestia sau conditiile in care subcontractantii pot fi inlocuiti. Obligatiile cu privire la subcontractanti pot fi extinse si pentru furnizorii implicati in contractele de servicii sau lucrari sau cu privire la subcontractantii subcontractantilor contractantului sau subcontractantii aflati pe niveluri subsecvente ale lantului de subcontractare.
Bizlawyer: O alta lege vitala pentru acest domeniu este legea privind remediile si caile de atac in materie de atribuire a contractelor de achizitie publica. Ce schimbari vor interveni in acest sector?
Iulia Vass: In ceea ce priveste sistemul de remedii, este binevenita reglementarea inechivoca a dreptului operatorilor de a formula contestatii si in fata instantelor de judecata si clarificarea procedurii de solutionare a acestor contestatii.
De asemenea, notificarea prealabila a autoritatii contractante cu privire la solicitarea de remediere devine o etapa prealabila obligatorie. Sesizarea Consiliului sau a instantei se va putea face numai dupa indeplinirea acestei proceduri. Termenul de remediere va fi de maximum 10 zile de la data primirii notificarii, iar termenul de contestare de 5 sau 10 zile va fi calculat, de principiu, de la data luarii la cunostinta de masurile de remediere adoptate sau de la data refuzului de remediere.
Referitor la costurile aferente exercitarii drepturilor procesuale in domeniul achizitiilor publice, un aspect pozitiv este eliminarea garantiei de buna conduita, astfel incat formularea contestatiilor in fata C.N.S.C. devine din nou complet gratuita. In schimb, contestatiile formulate pe cale judiciara se vor taxa in general cu 450 lei, cele mai multe putand fi calificate drept cereri neevaluabile in bani. Plangerile impotriva deciziilor C.N.S.C. si recursurile impotriva hotararilor de solutionare a contestatiei se taxeaza cu 50% din taxa de timbru stabilita pentru contestatiile formulate pe cale judiciara. Un alt cost suplimentar ce se impune a fi avut in vedere de operatorii economici care se adreseaza instantei de judecata pentru solutionarea contestatiei sau a plangerii/recursului este cautiunea ce va trebui constituita pentru a se dispune suspendarea procedurii de atribuire si/sau a executarii contractului. Aceasta va fi de 2% din valoarea estimata a contractului, dar nu mai mult de 220.000 lei pentru contractele de produse/servicii si de 880.000 lei pentru contractele de lucrari.
Alte noutati de impact sunt: extinderea considerabila a cazurilor in care instanta poate constata nulitatea contractului/actului aditional/acordului-cadru; dreptul oricaruia dintre membrii asocierii de a formula o cale de atac; reglementarea unor termene si masuri stricte, menite sa asigure celeritatea solutionarii contestatiilor si a plangerilor/recursurilor; masurile privind unificarea practicii administrativ-jurisdictionale si obligatiile de informare si colaborare interinstitutionala (e.g. intre C.N.S.C. si A.N.A.P.); clarificarea aplicarii in procedura administrativ-jurisdictionala a unor institutii/incidente din materia dreptului procesual (e.g. abtinerea si recuzarea, lamurirea dispozitivului); crearea unor complete specializate in achizitii publice, la nivelul curtilor de apel, care vor solutiona plangerile/recursurile. Intr-o nota umoristica, proiectul de lege stipuleaza si ca C.N.S.C. va utiliza trei autoturisme.
Bizlawyer: Sunt de notorietate cazurile in care multe proiecte s-au blocat din cauza unor contestatii depuse de cei care au pierdut o licitatie. Se mentine pericolul unor contestatii abuzive? Impunerea unor garantii poate duce la scaderea numarului acestor contestatii?
Iulia Vass: In orice sistem de remedii vor exista si actiuni abuzive. De aici si notiunea de abuz de drept procesual. E un risc inerent, care nu justifica insa ingradirea generalizata a accesului la justitie. Asemenea abuzuri pot fi si trebuie sanctionate pe cale separata, atunci cand se demonstreaza in instanta intrunirea conditiilor pentru atragerea raspunderii persoanei care si-a exercitat un drept procesual cu rea-credinta. S-a vorbit foarte mult in ultimii ani despre aceste contestatii abuzive, iar Guvernul a adoptat numeroase masuri legislative cu scopul declarat de a le preintampina, e.g. retinerea garantiei de buna conduita. Aceste masuri au afectat insa grav eficienta celui mai important mecanism de control al modului de atribuire a contractelor de achizitii publice: cel antamat de operatorii direct implicati si interesati de proceduri si, prin urmare, lezati de deciziile nelegale adoptate in procesul de achizitie publica.
Legiuitorul nu a definit in mod corect notiunea de contestatii „abuzive”, ci a ales scenariul cel mai facil: a pus semnul egalitatii intre contestatia respinsa si contestatia abuziva. Or, intr-un sistem in care jurisprudenta este profund contradictorie, este nefireasca intentia legiuitorului de a-i sanctiona ope legis pe toti contestatorii ale caror actiuni sunt respinse. Rezultatul a fost ingradirea grava a accesului la remedii pentru un important numar de operatori economici de buna-credinta, care si-au pierdut in acest context si increderea in sistemul de remedii din Romania. Cel mai grav este ca aceste masuri au afectat in special companiile mici si mijlocii, multe fiind obligate sa se retraga in ultimii ani de pe piata achizitiilor publice.
Bizlawyer: La momentul actual, care sunt cele mai des intalnite probleme cu care se confrunta clientii pe acest segment al achizitiilor publice? Care sunt cele mai des intalnite cereri venite din partea clientilor dumneavoastra?
Iulia Vass: Problemele cu care se confrunta deseori clientii pe acest segment sunt cerintele nelegale sau restrictive din documentatiile de atribuire (in special in ceea ce priveste specificatiile tehnice), evaluarea defectuoasa a ofertelor, neintelegerile aparute in timpul executarii contractelor si emiterea la finalizarea contractelor a unor certificate constatatoare „negative”. De asemenea, atribuirea contractelor de achizitie publica cu finantare nerambursabila reprezinta o mare provocare pentru entitatile private, nefamiliarizate cu labirintul legislativ si formalismul excesiv din domeniul achizitiilor publice. In plus, clientii nostri sunt din ce in ce mai interesati de impactul regulilor de concurenta in domeniul achizitiilor publice.
Din aceste probleme rezulta si obiectul celor mai frecvente solicitari de asistenta juridica primite de la clientii nostri: formularea contestatiilor si a plangerilor, organizarea procedurilor de atribuire a contractelor cu finantare nerambursabila, consultanta juridica cu privire la intocmirea ofertelor sau a raspunsurilor la solicitarile de clarificari primite pe parcursul evaluarii ofertelor, consultanta si asistenta juridica atat cu privire la aplicarea regulilor de concurenta in procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica, cat si cu privire la investigatiile declansate de Consiliul Concurentei, formularea plangerilor prealabile si reprezentarea clientilor in fata instantelor de contencios administrativ in litigii referitoare la executarea sau incetarea contractelor de achizitie publica sau la anularea documentelor constatatoare „negative”.
Asistăm clienții în proiecte de achiziții publice, sectoriale, concesiuni și PPP, în toate etapele procedurii de atribuire și pe parcursul executării contractelor.
Vizitează site-ul Vass lawyers→