Excluderea din procedurile de achizitie publica a operatorilor implicati in trucarea licitatiilor. Impactul noilor directive europene

Av. Iulia Vass, VASS Lawyers

Consiliul Concurentei sanctioneaza pe banda rulanta companii mai mari sau mai mici pentru trucarea licitatiilor. Aceste sanctiuni sunt insa aplicate post factum, la mult timp dupa producerea efectelor acestui comportament anticoncurential. Or, principalul efect al trucarii licitatiilor[1] este ofertarea unor preturi necompetitive si, pe cale de consecinta, incheierea unor contracte dezavantajoase pentru autoritatile contractante.

Fara a nega rolul descurajant si preventiv al investigatiilor demarate si al sanctiunilor aplicate de Consiliul Concurentei (i.e. amenda de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri[2]) sau chiar dreptul autoritatilor contractante de a solicita in instanta repararea integrala a prejudiciului cauzat, ramane intrebarea: ce mijloace au la dispozitie autoritatile contractante pentru a preveni acest prejudiciu ab initio? Au dreptul autoritatile contractante sa ii excluda din procedura pe ofertantii angajati in asemenea comportamente anticoncurentiale inainte sau pe parcursul derularii procedurii de atribuire? Si, dincolo de eventuala existenta teoretica a unui asemenea drept, ce se intampla in practica?

Excluderea ofertantilor din proceduri potrivit legislatiei nationale

(i) Excluderea pentru participarea la procedura in derulare cu nerespectarea regulilor de concurenta

Teoretic, “pe parcursul aplicarii procedurii de atribuire, autoritatea contractanta are obligatia de a lua toate masurile necesare pentru a evita situatiile de natura sa determine […] manifestarea concurentei neloiale” (art. 66 din O.U.G. nr. 34/2006).

Tot teoretic, autoritatile contractante au dreptul de a-i exclude din procedura pe ofertantii angajati in comportamente anticoncurentiale pe parcursul procedurii in derulare, prin respingerea ofertei dupa cum urmeaza:

• drept neconforma, in temeiul art. 36 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 925/2006, atunci cand oferta contine in cadrul propunerii financiare preturi care nu sunt rezultatul liberei concurente;
• drept inacceptabila, in temeiul art. 36 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 925/2006, atunci cand ofertantul nu indeplineste o cerinta de calificare stabilita in documentatia de atribuire, respectiv prezinta informatii false in scopul demonstrarii indeplinirii criteriilor de calificare si selectie, cu incalcarea art. 181 lit. e) din O.U.G. nr. 34/2006; in cazul de fata, este vorba despre prezentarea unor informatii false in Certificatul de participare la licitatii cu oferta independenta, in cuprinsul caruia ofertantii/candidatii declara pe propria raspundere ca oferta prezentata in cadrul procedurii a fost intocmita cu respectarea regulilor de concurenta (conform Ordinului presedintelui ANRMAP nr. 314/2010).

In practica, insa, aceste cazuri de excludere s-au dovedit aproape imposibil de aplicat, deoarece autoritatile contractante nu au mijloacele de investigatie necesare pentru a identifica si, eventual, a dovedi in termenul scurt de evaluare prevazut de O.U.G. nr. 34/2006 (e.g. 25 de zile) ca preturile nu sunt rezultatul liberei concurente sau ca oferta prezentata nu a fost intocmita cu respectarea regulilor de concurenta.

Certificatul de participare cu oferta independenta ramane, astfel, o forma fara fond, o simpla formalitate, inca un document care trebuie semnat si depus de ofertanti. A nu se intelege ca ii negam rolul de atentionare si de preventie, insa legiuitorul ar fi trebuit sa mai faca niste pasi pentru ca acesta sa poata produce efecte in practica.

Aceasta realitate rezulta, de altfel, si din deciziile adoptate de C.N.S.C. in dosare in cadrul carora s-a invocat existenta unor indicii de natura a dezvalui un comportament anticoncurential al celorlalti participanti la procedura. In pofida existentei unor indicii clare de trucare a licitatiilor, in sensul Liniilor directoare OCDE privind detectarea participarii la licitatii cu oferte trucate (e.g. greseli identice in documentele de licitatie sau in scrisorile prezentate de diverse companii, cum ar fi erori de ortografie), Consiliul a decis nu o data ca sarcina probei incumba exclusiv contestatorului, fara ca macar sa dispuna reevaluarea ofertelor de catre autoritatea contractanta in considerarea indiciilor temeinice invocate. Este evident ca un contestator nu are mijloacele necesare pentru a dovedi in concreto asemenea fapte de natura oculta. Astfel, cata vreme se constata existenta unor indicii, opinam in sensul in care comisia de evaluare are obligatia de a analiza criticile aduse si de a face cercetarile ce se impun intr-o atare situatie, in virtutea principiului asumarii raspunderii si a obligatiei de verificare a modului de indeplinire a cerintelor de calificare.

De altfel, intr-un caz izolat (Decizia C.N.S.C. publicata in BO2013_1930[3]), Consiliul in mod corect a retinut ca: “se remarca faptul ca, la procedura de achizitie, comisia evaluatorie nu a cerut nicio explicatie celor doua ofertante prin prisma preturilor ofertate, context faptic din care se desprinde concluzia ca respectiva comisie nu a verificat daca preturile din ofertele depuse sunt sau nu rezultatul liberei concurente si pot fi justificate. Vazand dispozitiile art. 36 alin. (2) lit. c) din Hotararea Guvernului nr. 925/2006, coroborate cu cele ale art. 72 alin. (2) lit. h) si i) din acelasi act normativ (care impun comisiei de evaluare atributia de a stabili care sunt ofertele inacceptabile sau neconforme, precum si a celor admisibile), autoritatea contractanta avea obligatia de a clarifica legalitatea oricarui pret suspect ofertat anterior luarii unei decizii in privinta ofertei. Pretul propus nu este un element pur formal al ofertei, prezumat a fi valabil si admis indiferent de cuantumul sau, ci reprezinta un element esential al propunerii financiare a carui realitate si legalitate trebuie sa fie verificata de comisia de evaluare si confirmata de ofertant prin documentele inaintate autoritatii”.

In sens diametral opus a statuat insa Consiliul in numeroase alte decizii, precum Decizia C.N.S.C. publicata sub BO2014_0517[4]: „Consiliul stabileste astfel avand in vedere faptul ca nicio norma care reglementeaza materia achizitiilor publice nu prevede atributia comisiei de evaluare de a efectua studiu de piata si de a compara oferta financiara a operatorului economic cu oferta primita de autoritate de la vreun furnizor, atributiile comisiei de evaluare fiind cele prevazute expres si limitativ la art. 72 alin. 2 din H.G. nr. 925/2006 […]”.

(ii) Excluderea pentru participarea la proceduri anterioare cu nerespectarea regulilor de concurenta

Spre deosebire de alte state europene, legislatia nationala nu ofera autoritatilor contractante instrumentele necesare nici pentru excluderea din procedurile ulterioare a operatorilor economici care au fost anterior implicati in trucarea licitatiilor, e.g. cei sanctionati de Consiliul Concurentei pentru incalcarea art. 5 din Legea concurentei nr. 21/1996[5].

Cazurile de excludere care, teoretic, ar fi trebuit sa fie relevante nu sunt in totalitate aplicabile, intrucat:

• art. 181 lit. c¹) din O.U.G. nr. 34/2006 – indeplinirea defectuoasa a obligatiilor contractuale – vizeaza doar incalcarea unor obligatii contractuale, nu si incalcarea unor obligatii legale, precum cele prevazute de art. 5 din Legea concurentei nr. 21/1996; in mod paradoxal, potrivit legiuitorului roman, este mai grava incalcarea obligatiilor contractuale, e.g. depasirea cu o zi a termenului de livrare, decat trucarea unei licitatii;
• art. 181 lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006 – condamnarea pentru o fapta care a adus atingere eticii profesionale – desi Noul Cod penal incrimineaza in premiera deturnarea licitatiilor publice[6], condamnarile pentru astfel de fapte sunt nu doar anevoioase, dar si extrem de rare.

Prin urmare, prevederile nationale in acest domeniu devin lipsite de eficienta practica. Pe de o parte, instrumentele legiferate cu privire la trucarea licitatiei in derulare sunt inaplicabile, data fiind imposibilitatea practica de a dovedi comportamentele anticoncurentiale in termenele scurte de evaluare. Pe de alta parte, excluderea din procedurile ulterioare a ofertantilor care au fost anterior implicati in trucarea licitatiilor este extrem de dificila, deoarece sanctionarea unui operator economic pentru trucarea unei licitatii de catre Consiliul Concurentei nu este suficienta pentru excluderea acestuia din procedurile de achizitie publica, fiind necesara condamnarea sa prin hotararea definitiva a unei instante judecatoresti.

Excluderea ofertantilor din proceduri potrivit legislatiei europene

La nivel european, s-a consacrat solutia inechivoca, sustinuta si de jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene[7], in sensul in care autoritatile contractante au dreptul de a-i exclude din proceduri pe ofertantii vinovati de “abateri profesionale”, in conformitate cu art. 45 alin. (2) lit. c) si d) din Directiva 2004/18/CE[8]. Acestea sunt, de altfel, chiar prevederile europene transpuse in legislatia romana prin articolele referite mai sus, i.e. art. 181 lit. c¹) si d) din O.U.G. nr. 34/2006.

Asadar, potrivit legislatiei europene, poate fi exclus din procedura orice operator economic care:

• a fost condamnat printr-o hotarare cu autoritate de lucru judecat, in conformitate cu dispozitiile legale nationale, pentru o fapta care aduce atingere eticii profesionale – in tot mai multe state europene, si mai nou si in Romania, trucarea licitatiilor atrage raspunderea penala a persoanelor fizice si/sau juridice implicate; acest caz nu se mai regaseste insa in noile directive europene, fiind considerat redundant, deoarece rezulta din decizia C.J.U.E. in cazul Forposta[9] ca se incadreaza si in categoria gravelor abateri profesionale;
• s-a facut vinovat de o grava abatere profesionala, dovedita prin orice mijloace pe care autoritatile contractante le pot justifica – s-a retinut in aceeasi decizie Forposta ca gravele abateri profesionale acopera toate comportamentele culpabile care au impact asupra credibilitatii profesionale a operatorului economic si nu doar incalcarea unor standarde etice ce tin de profesia respectivului operator; in lumina acestei definitii, este evident ca trucarea licitatiilor poate fi incadrata in aceste abateri; legislatia nationala nu acopera insa trucarea licitatiilor, data fiind terminologia mult mai restrictiva a art. 181 lit. c¹) din O.U.G. nr. 34/2006, i.e. “indeplinirea defectuoasa a obligatiilor contractuale” vs. “grava abatere profesionala”; mai mult, potrivit legislatiei europene, autoritatea contractanta poate dovedi abaterea profesionala prin “orice mijloace”, ceea ce implica o larga marja de discretie cu privire la excluderea ofertantilor pentru acest motiv (e.g. se poate interpreta ca pana si demararea unei investigatii de catre Consiliul Concurentei reprezinta un asemenea mijloc de proba).

Noile directive europene din materia achizitiilor publice

Directiva 2014/24/UE privind achizitiile publice si de abrogare a Directivei 2004/18/CE reglementeaza pentru prima data expressis verbis dreptul autoritatilor contractante de a exclude orice operator economic din procedurile de achizitie publica, pentru fapte comise atat inainte, cat si in timpul procedurii, “daca autoritatea contractanta are suficiente indicii plauzibile pentru a demonstra ca operatorul economic a incheiat cu alti operatori economici acorduri care vizeaza denaturarea concurentei” (art. 57 alin. (4) lit. d) din Directiva 2014/24/UE).

In ceea ce priveste interpretarea si aplicarea practica a textului citat, se subliniaza in mod corect in doctrina[10] ca:

• acest caz de excludere este in fapt un caz de abatere profesionala grava, astfel cum rezulta din paragraful (101) al Preambului la Directiva 2014/24/UE (i.e. “alte forme de comitere a unei abateri profesionale grave, cum ar fi incalcari ale normelor de concurenta”), astfel incat conditia gravitatii faptelor, de natura a ridica semne de intrebare cu privire la integritatea operatorului, prevazuta in acelasi paragraf, este relevanta si pentru acest caz de excludere;
• din folosirea expresiei “indicii plauzibile” rezulta ca nu este necesara o decizie formala (e.g. hotarare judecatoreasca, decizia Consiliului Concurentei) pentru a putea fi invocat acest motiv de excludere, ramanand la discretia autoritatilor contractante calificarea unor dovezi drept astfel de indicii;
• chiar daca textul normativ pare a limita aplicabilitatea acestuia doar la acordurile incheiate cu alti operatori economici, din interpretarea coroborata a dispozitiilor Directivei se poate concluziona ca, in fapt, acest articol acopera toate comportamentele anticoncurentiale prevazute de art. 101(1) din Tratatul de Functionare a Uniunii Europene si de legislatiile nationale din domeniul concurentei, inclusiv deciziile asocierilor de intreprinderi si practicile concertate;
• aplicarea acestui caz de excludere trebuie sa se faca cu respectarea principiului proportionalitatii, astfel cum rezulta din paragraful (101) al Preambului: “atunci cand aplica motive facultative pentru excludere, autoritatile contractante ar trebui sa fie atente in mod special la principiul proportionalitatii. Neregulile minore ar trebui sa duca la excluderea unui operator economic doar in circumstante exceptionale. Cu toate acestea, cazurile repetate de nereguli minore pot arunca asupra seriozitatii unui operator economic un dubiu care ar putea justifica excluderea lui.”

Raman insa multe zone gri in interpretarea art. 57 alin. (4) lit. d) din Directiva 2014/24/UE, care trebuie clarificate cu maxima atentie si precautie de legiuitorii nationali, pentru a asigura o implementare unitara si coerenta a acestor prevederi. Exempli gratia, Albert Sánchez Graells[11] ridica urmatoarele intrebari:

• Cum vor trata autoritatile contractante faptele de trucare a licitatiilor aflate in derulare? Vor avea acestea dreptul de a-i exclude pe operatori din proceduri imediat sau vor fi obligati sa astepte rezultatul investigatiei autoritatilor de concurenta? Este plauzibila aceasta din urma solutie in contextul termenelor scurte din legislatia achizitiilor publice?
• Ce garantii procedurale vor fi adoptate pentru a nu ajunge in practica la o “prezumtie de vinovatie” a operatorilor economici? Ce se va intampla daca decizia autoritatilor contractante se va dovedi in timp gresita? Vor putea solicita despagubiri operatorii exclusi din proceduri pe nedrept?

Noua reglementare ofera insa posibilitatea operatorilor economici (doar a celor care nu au fost exclusi din procedurile de atribuire printr-o hotarare definitiva) de a prezenta masurile de remediere adoptate cu privire la faptele imputate. Acestia trebuie sa demonstreze ca prezinta in continuare credibilitate, in pofida acestor fapte. Daca autoritatea contractanta va considera ca dovezile prezentate sunt suficiente, operatorul economic nu va fi exclus din procedura de achizitie, iar daca masurile vor fi considerate insuficiente, operatorului economic i se va comunica motivarea respectivei decizii.

In acest sens, operatorii economici vor trebui sa dovedeasca ca:

• au acoperit sau s-au angajat sa acopere prejudiciile cauzate;
• au clarificat complet faptele si imprejurarile, cooperand activ cu autoritatile competente; si
• au luat masuri concrete la nivel tehnic, organizational si in materie de personal, adecvate pentru a preveni orice noi fapte similare (aceste masuri vor fi evaluate tinand seama de gravitatea si de circumstantele particulare ale faptei).

In ceea ce priveste perioada in care operatorii economici vor putea fi considerati neeligibili in procedurile de achizitie publica in contextul acestor fapte, aceasta nu va putea fi mai mare de 3 ani de la data savarsirii faptei (cu exceptia cazului in care durata de excludere a fost stabilita prin hotarare judecatoreasca).

De lege ferenda

Paradoxal, in momentul de fata, operatori economici care au intarziat o zi livrarea produselor sunt exclusi din procedurile de atribuire, in considerarea certificatelor cu titlu negativ eliberate de autoritatile contractante (chiar si atunci cand nu au fost create prejudicii), in timp ce companiile sanctionate pentru trucarea licitatiilor sunt considerate in continuare eligibile pentru atribuirea contractelor publice. Aceasta, in conditiile in care se poate afirma cu lejeritate ca trucarea licitatiilor reprezinta in fapt furt din banii publici, cata vreme asemenea comportamente anticoncurentiale conduc la plata de catre autoritatile publice a unor preturi ce nu sunt rezultatul liberei concurente.

Se impune, asadar, alinierea de urgenta a legislatiei nationale la practicile europene in materie, astfel incat companiile implicate in astfel de practici sa poata fi excluse atat din procedura vizata de comportamentul anticoncurential, cat si din procedurile ulterioare. Solutia cea mai la indemana in acest sens este, evident, transpunerea in legislatia nationala a noilor prevederi europene din materia achizitiilor publice. Aceasta transpunere va trebui insa facuta cu maxima precautie si atentie la terminologia folosita si instrumentele stabilite, astfel incat sa se asigure echilibrul necesar intre nevoia reglementarii dreptului/obligatiei autoritatilor contractante de a-i exclude din proceduri pe operatorii cu comportament anticoncurential si necesitatea protejarii operatorilor economici de exercitarea abuziva si discretionara a acestui drept.

In primul rand, raportat la variantele alternative prevazute de Directiva 2014/24/UE pentru transpunerea prevederilor referite, va trebui clarificat daca autoritatile contractante vor avea dreptul sau obligatia de a-i exclude pe operatorii implicati in trucarea licitatiilor. Primul stat membru UE care a implementat noile directive, Marea Britanie, a optat pentru o excludere lasata la discretia autoritatilor contractante[12].

In schimb, art. 163 alin. (1) lit. d) din propunerea de Lege privind achizitiile publice[13], publicata de autoritatile romane la data de 21 iulie 2015[14], pare a stabili o obligatie in sarcina autoritatilor contractante de a-i exclude pe operatorii implicati in trucarea licitatiilor. Ne intrebam insa cum vor putea face aplicarea corespunzatoare a acestor prevederi autoritatile contractante care nu beneficiaza de pregatirea necesara in domeniul dreptului concurentei sau care nu au mijloacele necesare pentru a face verificarea si documentarea corespunzatoare a “indiciilor plauzibile” de trucare a licitatiilor.

In acest context, pentru a asigura transparenta si predictibilitatea procesului, va fi imperativ necesara clarificarea cazurilor si conditiilor in care o asemenea sanctiune trebuie aplicata, eventual pe calea unei reglementari tertiare comune, adoptate de Agentia Nationala pentru Achizitii Publice si Consiliul Concurentei.

Mai mult, intrucat aceasta sanctiune drastica poate avea un impact grav asupra activitatii companiilor, este recomandabil:

• fie ca descalificarea din proceduri sa derive din decizii general obligatorii, opozabile erga omnes, adoptate cu multa raspundere, profesionalism si coerenta de catre un singur organism competent, e.g. autoritatea de concurenta; in acest caz, va trebui clarificat daca o asemenea decizie va produce efecte imediat, doar de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti referitoare la actiunea in anulare a deciziei sau daca instantele pot suspenda executarea deciziei pana la data solutionarii definitive a dosarului;
• fie reglementarea dreptului autoritatilor contractante de a solicita opinia Consiliului Concurentei in perioada de evaluare a ofertelor; in acest caz, este esentiala stabilirea unui termen scurt (e.g. de maximum 5 zile lucratoare) pentru transmiterea de catre Consiliul Concurentei a opiniei cu privire la incadrarea comportamentelor identificate in categoria indiciilor plauzibile de natura a demonstra ca operatorul economic a denaturat concurenta, inainte sau in timpul procedurii respective.