Alo, Guvernul? Cine raspunde pentru debandada creata in achizitii publice de garantia de buna conduita?

Av. Iulia Vass, VASS Lawyers

In vara anului 2014, in plin an electoral, cand contractele trebuiau atribuite pe repede inainte fara intruziunile stingheritoare ale operatorilor economici lezati de deciziile luate in cadrul procedurilor de achizitii publice, Guvernul Romaniei a adoptat deja faimoasa O.U.G. nr. 51/2014 de modificare a O.U.G. nr. 34/2006[1]. Infam act normativ, prin care, suplimentar garantiei de participare, firmele au fost obligate sa constituie si o garantie de buna conduita de pana la 100.000 EUR, ce trebuia retinuta in intregime de catre autoritatea contractanta, in cazul respingerii contestatiei/cererii/plangerii[2].

Efectul imediat dupa publicarea actului normativ in Monitorul Oficial, a fost, bineinteles, o explozie a numarului de anunturi si invitatii de participare publicate de autoritatile contractante in SEAP[3]. Aceasta, in timp ce numarul contestatiilor a scazut, potrivit Comisiei Europene, cu peste 60% fata de aceeasi perioada a anului 2013, fara a afecta in mod substantial rata de succes de 35-37% a acestora[4]. Matematica este simpla: o multime de contracte au fost atribuite in mod ilegal, doar pentru ca operatorii economici nu si-au mai permis sa formuleze contestatii. La drept vorbind, cate firme isi pot asuma riscul de a pierde pana la valoarea unui apartament de 4 camere din centrul Bucurestiului pentru o singura contestatie? A fost astfel grav afectat cel mai important si mai eficient mecanism de control al modului de atribuire a contractelor de achizitii publice: cel antamat de operatorii direct implicati si interesati de proceduri si, prin urmare, lezati de deciziile nelegale adoptate in procesul de achizitie publica. Ingradirea accesului la remedii a condus, evident, la pierderi financiare majore pentru statul roman, rezultate nu doar din incheierea unor contracte cu preturi mai mari (prin descalificarea ilegala a ofertelor cu preturi mai mici) sau diminuarea / eliminarea concurentei prin stabilirea unor cerinte restrictive (intocmite “cu dedicatie”), dar si din aplicarea corectiilor financiare pentru contractele cu finantare nerambursabila.

Desi a curs multa cerneala cu privire la neconstitutionalitatea noilor prevederi si incalcarea flagranta a legislatiei europene, desi s-au formulat nenumarate exceptii de neconstitutionalitate si sesizari transmise intitutiilor europene[5], Guvernul Romaniei a ramas perfect impasibil, identificand cu perspicacitate si vinovatii de serviciu: „Casele de avocatura care sustineau companiile si fundamentau contestatii la procedurile de licitatii ca sport national poate ca sunt aceleasi care contesta la Comisia Europeana aceasta garantie”, a declarat vineri, 7 noiembrie, Eugen Teodorovici, la solicitarea EurActiv.ro.”[6]

Astfel, un act normativ care incalca de o maniera mai mult decat evidenta principii de baza ale sistemului de drept national si european, precum liberul acces la justitie sau principiul efectivitatii remediilor, a produs efecte in Romania timp de peste 8 luni (partial, continuand inca sa produca efecte). Mai precis, pana in martie 2015, cand a fost publicata in Monitorul Oficial Decizia Curtii Constitutionale nr. 5/2015. In sfarsit, s-a stabilit in mod oficial (bineinteles, dupa finalizarea campaniei electorale si “bifarea” atribuirii contractelor ce trebuiau atribuite) ca este neconstitutionala obligatia autoritatii contractante de a retine garantia de buna conduita in cazul in care contestatia/plangerea este respinsa de catre Consiliu/instanta de judecata sau in cazul in care contestatorul renunta la aceasta (art. 271² alin. (1) si (2) din O.U.G. nr. 34/2006). Prin aceeasi decizie, Curtea Constitutionala a apreciat insa ca fiind constitutionale prevederile referitoare la constituirea garantiei de buna conduita (art. 271¹ si art. 271² alin. (3) – (6) din O.U.G. nr. 34/2006). Motivarea Curtii Constitutionale este graitoare: prin retinerea neconditionata a garantiei de buna conduita, legiuitorul ignora prezumtia bunei-credinte in exercitarea drepturilor procedurale aplicabile in materie civila, cat si in domeniul dreptului administrativ, prezumand automat reaua-credinta si comportamentul necorespunzator ale contestatorului a carui contestatie este respinsa[7].

Consecinta: operatorii economici au in continuare obligatia de a constitui garantia de buna conduita de fiecare data cand formuleaza o contestatie, insa aceasta nu mai poate fi retinuta de catre autoritatile contractante ope legis, in cazul respingerii/retragerii contestatiei.

Au ramas, astfel, sub semnul intrebarii mai multe aspecte esentiale, precum: ce sens mai are antamarea unor costuri suplimentare pentru constituirea garantiei de buna conduita? care ar trebui sa fie continutul garantiilor de buna conduita constituite in aceasta perioada, dat fiind faptul ca acestea ar trebui sa stabileasca exact cazurile de retinere care au fost declarate neconstitutionale? poate fi retinuta garantia de buna conduita daca este rasturnata prezumtia de buna-credinta a contestatorilor? cine, cum si cand poate stabili ca o contestatie/plangere a fost formulata abuziv si ca se impune retinerea garantiei de buna conduita? Nu mai facem vorbire aici despre faptul ca anumite prevederi referitoare la retinerea garantiei de buna conduita au ramas in vigoare (e.g. art. 271¹ alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006). A nu se intelege gresit: noi, juristii, avem raspunsuri probabile pentru toate aceste intrebari; dat fiind insa gradul mare de interpretabilitate a motivarii deciziei si a dispozitiilor legale ramase in vigoare, acestea nu pot fi considerate adevaruri irefutabile. Cum ramane, asadar, cu principiul previzibilitatii normelor juridice si al increderii legitime?

Guvernul Romaniei a avut la dispozitie 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale pentru a clarifica toate aceste ambiguitati si pentru a pune de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei^[8]. Acum, cand avea ocazia perfecta sa repare o mare eroare, care nu numai ca a aruncat piata achizitiilor publice din Romania intr-o mare degringolada, dar a condus si la pierderi financiare majore pentru statul roman (din banii nostri, ai tuturor, aceia care trebuiau folositi pentru spitale, scoli sau autostrazi), Guvernul a decis sa ramana intr-o desavarsita pasivitate.

Si iata-ne la aproape un an de la adoptarea O.U.G. nr. 51/2014, cu niste prevederi legale fara rost, dar care continua sa stabileasca obligatii oneroase in sarcina operatorilor economici, respectiv obligatia de a constitui garantia de buna conduita de cate ori se formuleaza o contestatie. Cu titlu de exemplu, emiterea unei polite de asigurare in acest sens poate costa si 10.000 RON, in timp ce obtinerea unei scrisori de garantie bancare presupune blocarea sumei garantate pana la data solutionarii contestatiei/plangerii.

Si, totusi, cine raspunde pentru toata aceasta debandada?

Pe de o parte, cine raspunde pentru toate contractele atribuite ilegal in aceasta perioada datorita faptului ca principalul mecanism de control al procedurilor de achizitii publice, contestatiile, a functionat la mai putin de jumatate din capacitate? Raspunsul e evident: Guvernul Romaniei. Consecintele practice raman inca neclare…

Pe de alta parte, cine raspunde pentru prejudiciile produse operatorilor economici prin ingradirea grava a dreptului de a contesta actele si masurile ilegale ale autoritatilor contractante (e.g. cheltuielile antamate in etapa de ofertare, profitul pierdut, etc.)? Cine raspunde pentru retinerea garantiilor de buna conduita constituite si retinute in mod ilegal in aceasta perioada?

In lumina art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, raspunde statul roman (deci tot noi, tot din banii nostri, ai tuturor), pentru transpunerea gresita a Directivelor de remedii nr. 89/665/CEE si 92/13/CEE si incalcarea flagranta a mai multor principii fundamentale, precum principiul efectivitatii remediilor (art. 1(1) din cele doua directive). Cel putin asa a retinut Curtea de Justitie a Uniunii Europene in numeroase cauze, atunci cand a statuat principiul raspunderii statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor prin incalcari ale dreptului Uniunii Europene (Cauza Francovich[9], Cauza Brasserie du Pecheur[10], Cauza Kobler[11], Cauza Traghetti[12], Cauza Marks & Spencer[13] etc.). Deci da, operatorii economici care au fost lezati de prevederile nelegale adoptate de legiuitorul roman, dar si de masurile ilegale de retinere a garantiilor de participare, pot solicita repararea prejudiciului in instantele nationale competente, fie statului roman, fie autoritatilor contractante care s-au imbogatit fara justa cauza prin retinerea garantiilor.

Pentru a diminua valoarea acestor prejudicii macar acum, in ultimul ceas, se impune alinierea de urgenta a legislatiei nationale cu legislatia europeana, prin abrogarea intru totul a nefericitelor prevederi referitoare la garantia de buna conduita. Daca Guvernul Romaniei a apreciat ca fiind justificata adoptarea pe cale de urgenta a acestui act normativ, cu atat mai mult o asemenea urgenta este justificata acum, pentru corectarea unei grave erori legislative care probabil ne-a costat in acest an cateva sute de kilometri de autostrada.

Articol publicat la data de 16 iunie 2015 in Contributors, aici.