In M.Of. nr. 481 din data de 1 august 2013 a fost publicat Ordinul comun al ministrului fondurilor europene, viceprim-ministrului, ministrului dezvoltarii regionale si administratiei publice, ministrului mediului si schimbarilor climatice, ministrului economiei, ministrului muncii, familiei, protectiei sociale si persoanelor varstnice si ministrului transporturilor nr. 543/2366/1446/1489/1441/879 din 2013 pentru aprobarea Ghidului privind principalele riscuri identificate in domeniul achizitiilor publice si recomandarile Comisiei Europene ce trebuie urmate de autoritatile de management si organismele intermediare in procesul de verificare a procedurilor de achizitii publice.
Actul normativ reglementeaza urmatoarele aspecte:
- riscurile;
- modificarea contractului de lucrari;
- identificarea conflictului de interese;
- recomandari privind managementul procedurii de atribuire;
- recomandari privind identificarea riscurilor in procesul de verificare a procedurilor de achizitie.
RISCURILE
Deficientele identificate in procesul de verificare a procedurilor de achizitii finantate din instrumente structurale constau in:
A. Reducerea nejustificata a termenelor ca urmare a publicarii unui anunt de intentie
Reducerea termenelor-limita de depunere a ofertelor este operabila numai in situatia in care in continutul anuntului de intentie sunt incluse toate criteriile de calificare si selectie, precum si criteriul de atribuire, regasite si la nivelul anuntului de participare. Factorii de evaluare vor fi detaliati in cuprinsul anuntului de intentie doar in masura in care acestia se cunosc la momentul transmiterii anuntului.
B. Alegerea unei proceduri accelerate de atribuire a contractului
Accelerarea procedurilor de licitatie restransa/negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare poate fi realizata doar daca nu a fost generata de o actiune sau o inactiune a autoritatii contractante si daca exista o justificare a situatiei de urgenta.
C. Publicarea unor criterii de calificare si selectie discriminatorii, insuficient de detaliate sau incomplete
Criteriile de calificare si selectie avute in vedere trebuie sa fie obiective, nediscriminatorii si proportionale cu complexitatea si obiectul contractului si sa reflecte posibilitatea concreta a operatorului economic de a indeplini contractul.
Ordinul cuprinde si cateva exemple de criterii restrictive de tipul:
- solicitarea criteriului prin raportare la o anumita arie geografica restransa (e.g. unitate de productie stabilita in Romania);
- solicitarea de experienta similara specifica unui anumit tip de constructie (e.g. construirea de scoli in loc de constructii civile);
- solicitarea de dovezi nerezonabile pentru indeplinirea unui anumit criteriu de calificare (e.g. copia facturilor pentru dovedirea indeplinirii unui anumit nivel al cifrei de afaceri in domeniul de activitate aferent obiectului contractului);
- solicitarea unor certificate sau autorizatii care nu sunt relevante pentru indeplinirea contractului (de exemplu, ISO 9001 de la producator).
Anuntul de participare si documentatia de atribuire trebuie sa contina aceleasi criterii de calificare si selectie.
D. Utilizarea criteriului de atribuire „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic” cu includerea unor factori de evaluare nerelevanti si/sau necuantificabili
Factorii de evaluare trebuie sa reflecte avantaje reale si evidente pe care autoritatea contractanta le poate obtine. Factorii de evaluare si metodologia de aplicare a acestora trebuie sa permita o departajare adecvata a ofertelor si sa evite pe cat posibil aprecierile subiective ale comisiei de evaluare.
Trebuie evitata utilizarea ca factori de evaluare precum:
- “timpul de remediere a defectiunilor”, deoarece perioada nu poate fi estimata la momentul procedurii de atribuire;
- “intelegerea caietului de sarcini si a obiectivelor proiectului”, deoarece poate include aprecieri subiective ale membrilor comisiei de evaluare.
E. Excluderea automata a ofertantului cu pretul cel mai scazut pentru a compensa/a justifica eventualele probleme care pot aparea in derularea ulterioara a contractului, fapt care denota ca proiectul a fost conceput si pregatit insuficient sau prost
Autoritatea contractanta, inainte de a lua o decizie de respingere a unei oferte ce prezinta un pret neobisnuit de scazut in raport cu ceea ce urmeaza sa fie furnizat/prestat/executat, are obligatia de a solicita clarificari, precum si de a verifica raspunsurile care justifica respectivul pret.
F. Modificarea anuntului de participare prin clarificari, si nu prin publicarea unei erate
Modificarile aduse informatiilor cuprinse in anuntul de participare trebuie publicate pe baza de erata, si nu de clarificari, deoarece pentru asigurarea principiului transparentei este necesar ca modificarile intervenite sa fie aduse la cunostinta tuturor operatorilor economici.
Prelungirea termenului de depunere a candidaturilor/ofertelor trebuie, de asemenea, publicata prin erata in SEAP, intrucat este vorba de modificarea unei informatii obligatorii a anuntului initial.
Se atrage atentia asupra publicarii in mod eronat a unei clarificari in loc de erata, motivat de faptul ca modificarea criteriilor de calificare a vizat relaxarea cerintelor impuse initial, precum si asupra modificarii unor informatii din anuntul de participare care au impact asupra modului de elaborare a ofertelor, fara publicarea unei erate care sa vizeze prelungirea termenului de depunere a ofertelor, astfel incat sa existe un timp suficient inclusiv pentru adaptarea ofertelor la noile conditii.
G. Respingerea solicitarii de modificare a datei-limita de depunere a ofertelor, la cererea ofertantilor
Printre greselile frecvente ce trebuie evitate se mentioneaza stabilirea termenului minim prevazut de legislatia in domeniul achizitiilor publice pentru elaborarea ofertelor, spre exemplu de 24 de zile, din care o perioada semnificativa este acoperita de sarbatori legale si, desi au existat solicitari din partea operatorilor economici de decalare a datei-limita de depunere a ofertelor si a celei de deschidere, autoritatea contractanta nu le-a dat curs.
H. Solicitarea de clarificari in timpul procesului de evaluare a candidaturilor/ofertelor in mod discriminatoriu (nerespectarea principiului tratamentului egal)
Pentru a asigura respectarea principiului tratamentului egal intre candidatii/ofertantii participanti la procedura de atribuire, clarificarile solicitate cu privire la acelasi aspect trebuie sa fie formulate de aceeasi maniera si sa fie solicitate tuturor candidatilor/ofertantilor ale caror oferte necesita respectivele clarificari.
Totodata, perioadele de timp necesare elaborarii raspunsului de catre candidati/ofertanti, cu privire la acelasi aspect necesar a fi clarificat, trebuie sa fie aceleasi.
I. Lipsa informatiilor obligatorii a fi cuprinse la nivelul comunicarilor privind rezultatul procedurii de atribuire, situatie care duce la depunerea de contestatii
Comunicarea rezultatului procedurii de atribuire trebuie sa cuprinda informatiile prevazute de art. 207 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.
J. Neacordarea unui interval rezonabil de timp pentru activitatea de evaluare a ofertelor/negocierea modificarilor contractuale
MODIFICAREA CONTRACTULUI DE LUCRARI
A. Modificare substantiala a contractului de achizitie publica
Modificarea substantiala a dispozitiilor unui contract de achizitie publica in cursul perioadei sale de valabilitate este considerata ca fiind o noua atribuire si necesita derularea unei noi proceduri de achizitie publica in conformitate cu legislatia in domeniul achizitiilor publice.
Comisia Europeana (prin DGMarkt) in Adresa nr. Ares (2012) 601434 – 21/05/2012 a specificat ca modificarea unui contract este considerata substantiala atunci cand, prin aceasta modificare, contractul devine substantial diferit fata de cel incheiat initial. O modificare este considerata substantiala atunci cand este indeplinita una dintre urmatoarele conditii:
- modificarea introduce conditii care, daca ar fi fost incluse in procedura initiala de achizitie, ar fi permis participarea si/sau selectarea altor operatori economici decat cei selectati initial sau ar fi permis atribuirea contractului unui alt ofertant;
- modificarea schimba echilibrul economic al contractului in favoarea contractantului;
- modificarea extinde in mod considerabil aria de acoperire a contractului, astfel incat acesta sa includa bunuri, servicii sau lucrari care nu erau incluse initial.
B. Evenimente din cadrul contractului care nu implica modificari substantiale
Comisia Europeana in Adresa nr. Ares (2012) 601434 – 21/05/2012 mentioneaza faptul ca nu este necesara modificarea contractului de lucrari publice initial, in situatia in care pretul acestuia nu este calculat ca valoare fixa, ci este determinat pe baza preturilor unitare ale cantitatilor estimate de materiale necesare pentru lucrari, si in cazul in care cuprinde clauze contractuale clare referitoare la:
- preturile unitare fixe ale diferitelor tipuri de materiale ce urmeaza a fi utilizate la executia lucrarilor;
- cantitatile estimate de materiale necesare pentru executia lucrarilor, o astfel de estimare fiind realizata de autoritatea contractanta pe baza proiectului initial si a investigatiilor tehnice aferente; si
- “clauze de variatie”/prevederi contractuale ce indica faptul ca pretul final ce urmeaza a fi platit va fi determinat doar dupa executia lucrarilor, pe baza cantitatilor exacte de materiale efectiv utilizate (dupa masuratori) pentru executia proiectului (in stricta conformitate cu proiectul si cerintele initiale), costul acestor materiale fiind calculat pe baza preturilor unitare fixate in contract.
Variatiile nu reprezinta o modificare a contractului de executie de lucrari daca sunt respectate in mod cumulativ urmatoarele conditii:
- sunt datorate diferentelor normale dintre estimarea cantitatilor/articolelor de lucrari prevazute in contracte si masuratorile finale exacte si nu reprezinta rezultatul unei modificari majore si substantiale a specificatiilor tehnice sau a altor cerinte initiale ale autoritatii contractante;
- se reflecta asupra pretului efectiv ce urmeaza a fi platit, calculat ca produs al preturilor fixe unitare si cantitatile exacte de materiale/articolele de lucrari utilizate pentru executarea contractului (exemplu FIDIC, clauzele 12.1 si 13.1);
- au fost clar anticipate in contract prin „clauze de variatie”, cunoscute de catre toti ofertantii.
In cazul contractelor de lucrari avand o valoare de sub 5.000.000 euro, care nu includ „clauze de variatie”, dar al caror pret este determinat pe baza preturilor unitare ale cantitatilor estimate de materiale necesare pentru lucrari, modificarile datorate diferentelor normale dintre estimarea cantitatilor/ articolelor de lucrari prevazute in contracte si masuratorile finale exacte nu reprezinta o modificare a contractului initial.
Modificarea nu este considerata substantiala daca valoarea modificarii nu depaseste valoarea ce rezulta din aplicarea procentului de diverse si neprevazute cu conditia ca respectiva modificare sa fie strict necesara pentru indeplinirea contractului de achizitie publica.
Se va acorda atentie situatiilor in care exista mai multe modificari minore, dar care cumulate pot conduce la o modificare substantiala a contractului
C. Evenimente din cadrul contractului care implica modificari substantiale
Comisia Europeana (prin DGMarkt) in Adresa nr. Ares (2012) 601434 – 21/05/2012 mentioneaza faptul ca orice modificare substantiala a termenilor initiali ai contractului (nu neaparat a pretului) este asimilata unui nou contract care trebuie reofertat, pentru a evita afectarea conditiilor initiale ale competitiei (de exemplu, caracteristici ale bunurilor/serviciilor/lucrarilor achizitionate, volumul lucrarilor, durata acestora).
De la aceasta regula exista exceptia potrivit careia autoritatile contractante pot contracta lucrari sau servicii suplimentare, neincluse in contractul initial, prin procedura de negociere, fara publicarea prealabila a unui anunt de participare, doar daca astfel de lucrari/servicii suplimentare (care nu au fost incluse in contractul initial), datorita unor circumstante imprevizibile, au devenit necesare pentru indeplinirea contractului in cauza si numai daca se respecta in mod cumulativ conditiile prevazute la art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006.
Conditia particulara referitoare la „circumstantele imprevizibile” trebuie interpretata intr-o maniera obiectiva, ca facand referire la ceea ce o autoritate contractanta diligenta nu ar fi putut sa prevada. Potrivit Ordinului, exemplele de circumstante imprevizibile includ:
- dezastre naturale;
- noi cerinte rezultate din adoptarea de noi reglementari legislative;
- conditii tehnice care nu ar fi putut fi prevazute in ciuda investigatiilor tehnice care au stat la baza proiectului sau a avizelor care au stat la baza aprobarii proiectului tehnic etc.
IDENTIFICAREA CONFLICTULUI DE INTERESE
Notiunea de conflict de interese trebuie interpretata intr-o maniera cat mai larga – „conflict intre indatoririle profesionale si interesele private ale unui functionar public (sau a unei persoane care actioneaza in contul unei autoritati publice), care pot fi percepute de natura a afecta executarea impartiala si obiectiva a indatoririlor”.
Potrivit Ordinului, conflictul de interese/concurenta neloiala imbraca mai multe forme:
- riscul contractarii unor consultanti care sa includa in documentatia de atribuire elemente care conduc la avantajarea unui anumit ofertant, fapt care denatureaza concurenta;
- riscul influentarii deciziilor cu privire la rezultatul evaluarii prin furnizarea de informatii care induc in eroare in mod deliberat;
- riscul primirii unor oferte trucate.
In etapa de implementare a contractelor de achizitii trebuie sa se verifice daca persoanele fizice sau juridice implicate in procesul de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor s-au angajat la firma castigatoare, pe parcursul unei perioade de cel putin 12 luni de la semnarea contractului.
RECOMANDARI PRIVIND MANAGEMENTUL PROCEDURII DE ATRIBUIRE
Potrivit Ordinului, recomandarile constau in:
A. Utilizarea cu precadere a procedurilor competitive
B. Elaborarea documentatiei de atribuire
Autoritatea contractanta nu trebuie:
- sa defineasca specificatiile tehnice astfel incat acestea sa duca la un anumit operator economic;
- sa includa in documentatia de atribuire specificatii de care nu are nevoie;
- sa solicite criterii care nu sunt specificate in legislatie.
C. Stabilirea unui termen realist pentru elaborarea si depunerea ofertelor
Este in interesul autoritatii contractante ca ofertantii sa aiba suficient timp la dispozitie pentru pregatirea ofertei in scopul obtinerii unei concurente reale.
D. Evaluarea ofertelor
Se recomanda:
- cooptarea unor experti tehnici independenti in comisiile de evaluare;
- solicitarea de informatii suplimentare si clarificari, cu respectarea principiului tratamentului egal, inainte de a decide excluderea unui ofertant, coroborat cu acordarea unui timp suficient pentru prezentarea raspunsurilor solicitate;
- luarea in considerare a resurselor tertilor sustinatori;
- motivarea temeinica a rezultatului evaluarii.
E. Redactarea contractului
In cazul introducerii unor clauze care impun contractantului asumarea unor riscuri disproportionate fata de practicile de piata, candidatii vor avea tendinta fie sa se retraga din competitie, fie sa incerce sa se eschiveze prin introducerea de rezerve sau prin acceptarea doar in mod formal a lor.
F. Evitarea modificarii contractului prin acte aditionale
G. Aplicarea sanctiunilor prevazute in contract
Aplicarea sanctiunilor este obligatorie, daca nu sunt indeplinite obligatiile contractuale. Neaplicarea sanctiunilor prevazute initial ar insemna o inlesnire a conditiilor de executare stabilite initial, incompatibila cu principiul tratamentului egal si al transparentei.
RECOMANDARI PRIVIND IDENTIFICAREA RISCURILOR IN PROCESUL DE VERIFICARE A PROCEDURILOR DE ACHIZITIE
In cazul verificarii procedurii de atribuire, reprezentantii Autoritatii de management vor:
- verifica in detaliu cel putin una dintre ofertele depuse si analiza daca decizia membrilor comisiei de evaluare coincide;
- verifica daca membrii comisiei de evaluare au justificat acordarea punctajului;
- verifica aplicarea corecta a algoritmului de calcul;
- verifica contractul subsecvent prin raportare la acordul-cadru ce a fost incheiat, respectiv la activitatile aferente acestuia, cu preturile unitare aferente, in cazul contractelor incheiate in urma unui acord-cadru;
- verifica intreaga procedura de atribuire in cazul in care pe parcursul evaluarii ofertelor sunt excluse mai multe oferte, ramanand o singura oferta admisibila, deoarece acest caz este principalul indiciu ca pot exista incalcari ale legislatiei;
- analiza continutul contestatiei depuse in cadrul procedurii de atribuire indiferent de decizia Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor;
- analiza cu atentie motivele care au condus la incadrarea ofertei in prevederile art. 36 din H.G. nr. 925/2006, daca din raportul procedurii rezulta faptul ca oferta cea mai competitiva (adica, dupa caz, cu pretul cel mai scazut sau cu cel mai bun raport calitate-pret) a fost inacceptabila/ neconforma;
- analiza cu mare atentie si actele aditionale care se incheie in timpul implementarii contractului;
- verifica daca in raportul procedurii sau in anexele sale se pot identifica etapele evaluarii si clarificarile solicitate, cu respectarea tratamentului egal si incadrarea in termenul de raspuns;
- verifica daca nu exista criterii care sa aiba legatura cu limitarea ariei teritoriale, care ar putea avea un caracter discriminatoriu;
- completa in listele de verificare acele elemente care au fost analizate si motivele care au dus la decizia asumata.
