Parteneriatul public-privat: paradoxul unui stat care face rau si cand vrea sa faca bine (un interviu acordat revistei Avocatnet)

Puteti sa explicati in cateva randuri cum functioneaza mecanismul PPP?

Legea nr. 178/2010, actul normativ care instituie parteneriatul public-privat in Romania, a rezultat in urma necesitatii tot mai intense a unei astfel de formule contractuale. Daca PPP-ul contractual (e.g. contractul de concesiune) a fost reglementat prin O.U.G. nr. 34/2006, PPP-ul institutional, care presupune participarea impreuna a partenerului public si a celui privat intr-o entitate cu capital mixt (e.g. societate comerciala), a fost aproape cu desavarsire neglijat de legiuitorul roman in perioada 2006-2010. Aceasta in contextul in care, la nivel european, aproximativ 40% din PPP-uri iau forma PPP-urilor institutionale, iar criza economica a promovat parteneriatele public-private ca o varianta de finantare din ce in ce mai interesanta a proiectelor publice.

Potrivit Legii nr. 178/2010, proiectele de PPP au ca obiectiv proiectarea, finantarea, constructia, reabilitarea, modernizarea, operarea, intretinerea, dezvoltarea si transferul unui bun sau serviciu public, dupa caz. Normele de aplicare ale Legii nr. 178/2010 definesc parteneriatul public-privat ca fiind „un mecanism economic de asociere a 2 parteneri, autoritatea publica si investitorul privat, in vederea realizarii, prin proiectul de parteneriat public-privat, a unui bun public sau a unui serviciu public”.

Practic, in urma organizarii unei proceduri de atribuire, partenerul public si investitorul privat incheie un contract de PPP pe o perioada determinata. In baza acestui contract, se infiinteaza o companie de proiect care se organizeaza si functioneaza ca o societate comerciala al carei capital social este detinut de catre partenerul public si investitorul privat. Compania de proiect gestioneaza toate etapele de derulare a contractului de PPP, iar la finalizarea contractului, bunul realizat prin contractul de PPP este transferat cu titlu gratuit partenerului public.

Solutia parteneriatelor public-private, respectiv cooperarea, in diferite forme, dintre autoritatile publice si mediul de afaceri, in scopul asigurarii finantarii, constructiei, renovarii, managementului, intretinerii unei infrastructuri sau furnizarii unui serviciu, nu reprezinta o noutate. Este o solutie imbratisata de majoritatea statelor membre UE pentru dezvoltarea infrastructurii, constructia de scoli, spitale sau inchisori, dar si pentru prestarea serviciilor sociale (in special in parteneriat cu organizatiile non-guvernamentale) sau de securitate (in parteneriat cu firmele private de paza si securitate).

Desi cadrul legal exista deja de 2 ani, fiind si modificat intre timp, pana in acest moment istoricul PPP este consistent in planuri ambitioase, insa descurajeaza prin lipsa de finalitate. Care credeti ca sunt motivele pentru care sistemul de parteneriat public-privat nu a functionat pana acum in Romania?

Pe de o parte, legislatia este inca neclara si contradictorie, iar pe de alta parte lipseste din SEAP sectiunea dedicata anunturilor de selectie pentru parteneriat public-privat.

Ce deficiente prezinta legislatia PPP, chiar si dupa ce a fost modificata?

Legislatia din domeniul PPP prezinta inca multe inadvertente. In plus, nu este clar delimitata sfera de aplicare a legii PPP de cea a O.U.G. nr. 34/2006.

In viziunea dumneavoastra, cat de „motivante” sunt actualele prevederi legislative pentru atragerea unor investitii mari?

Actualele prevederi legislative sunt cu siguranta mai motivante pentru autoritatile publice decat pentru investitori. Prin intermediul proiectelor de tip PPP, autoritatile publice isi diminueaza riscurile, transferand o parte semnificativa catre investitorul privat, si reduce costurile fara a face rabat de la calitate.

Puteti sa numiti, totusi, si niste elemente bune din legea PPP?

Dincolo de posibilele polemici cu privire la continutul legii PPP si la unele aspecte de finete ce vor fi cu siguranta slefuite de practica sau ca urmare a acesteia, pe langa scopul acestei legi, salutar in sine, exista cateva elemente care creeaza premisele unei bune aplicari a PPP-ului. Unul dintre acestea vizeaza similitudinea cu procedurile reglementate de  O.U.G. nr. 34/2006. Astfel, procedura deschisa este similara licitatiei deschise reglementate prin O.U.G. nr. 34/2006, iar procedura dialogului competitiv este in mare parte similara procedurii ce poarta aceeasi denumire din O.U.G. nr. 34/2006.

Astfel, multe dintre etapele si regulile organizarii unei proceduri pentru atribuirea unui contract de achizitie publica se regasesc si in procedura pentru atribuirea unui contract de parteneriat public-privat, acest aspect putand inlatura eventuala reticenta a autoritatilor de a recurge la PPP sau, cu alte cuvinte, proverbiala teama de necunoscut. Nu mai putin important, putem face aceeasi afirmatie si cu privire la procedura de solutionare a contestatiilor sau de formulare a plangerilor impotriva deciziilor Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC). Astfel, partenerii publici nu vor porni de la zero atunci cand vor atribui un contract de PPP, departamentul lor de achizitii publice avand deja o idee despre ceea ce presupune o astfel de procedura. De acelasi avantaj se bucura si operatorii economici.

Mai mult, pentru atribuirea contractelor de PPP se aplica exclusiv criteriul „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic”, ceea ce poate contribui semnificativ la inlaturarea unor nemultumiri legate de calitatea indoielnica a serviciilor si lucrarilor achizitionate la preturile cele mai scazute.

Cum credeti ca ar trebui modificat cadrul legislativ pentru a atrage cat mai multi investitori in PPP?

Cadrul legislativ ar trebui sa fie mai clar, mai simplu, mai concis.

Care sunt cele mai des intalnite probleme in practica, care fac aplicarea legii PPP defectuoasa si ineficienta?

In momentul de fata, cea mai grava problema este lipsa interfetei din SEAP pentru publicarea anunturilor de selectie, ceea ce face demararea proiectelor de PPP imposibila.

Mai mult, in prezent nu exista o baza de date centralizata a proiectelor PPP care s-au derulat in Romania si niciun portofoliu de proiecte ce ar putea fi derulate prin PPP. Tentative in acest sens au existat pana acum, insa acestea nu s-au concretizat prin publicarea unor astfel de informatii pe pagina de internet a Unitatii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public Privat – UCCPPP.

Una dintre problemele care impiedicau implementarea PPP era aceea ca din SEAP lipsea interfata dedicata parteneriatelor public-private. In ce masura a fost rezolvata aceasta problema si cat de operationala este solutia oferita de autoritati in  acest moment?

Potrivit UCCPPP, de principiu, macheta ce va fi implementata online in sectiunea dedicata PPP din SEAP este deja realizata. In prezent se efectueaza testele tehnice, iar pana la sfarsitul lunii septembrie ar trebui sa fie implementata in SEAP interfata dedicata parteneriatelor public-private.

Potrivit normelor de aplicare ale Legii nr. 178/2010, nu este permisa nicio alta modalitate de publicare a anuntului de selectie si a documentului atasat in afara SEAP.

Ce rol joaca in momentul de fata PPP in dezvoltarea economica a Romaniei?

Dat fiind faptul ca nu se pot publica anunturile de selectie si numarul proiectelor de PPP in derulare nu este foarte mare, cu siguranta acestea nu joaca in momentul de fata rolul pe care ar putea sa il joace in dezvoltarea economica a Romaniei.

Ce rol ar putea juca?

Intrucat, prin intermediul proiectelor de tip PPP, resursele financiare private vor completa efortul administratiilor publice, iar riscurile se vor imparti intre partenerul public si cel privat, cu siguranta genul acesta de proiecte ar putea sa joace un rol important pentru o dezvoltare economica rapida si sanatoasa. Cu toate acestea, nu trebuie sa idealizam acest gen de proiecte sau sa le consideram un/singurul colac de salvare al economiei romanesti. Datorita complexitatii si riscurilor implicate, proiectele de tip PPP pot reprezenta fie mari succese, fie mari esecuri. Dovada stau in acest sens proiectele PPP derulate in Europa in ultimii 10-15 ani.

La nivel ideal, modelul PPP presupune ca ambele parti impart riscul si beneficiile. Prin prisma reglementarilor actuale, „cat de egal” sunt impartite riscurile/beneficiile intre autoritatea publica si investitor?

Potrivit Legii nr. 178/2010, alocarea riscurilor unui proiect de PPP se face in mod proportional si echitabil intre partenerul public si cel privat. In practica insa, autoritatea contractanta este cea care evalueaza riscurile, calculand si propunand riscul transferabil investitorului privat si cel retinut de partenerul public. Astfel, documentul publicat de partenerul public trebuie sa cuprinda, printre altele, si matricea de distributie a riscurilor.

In cazul procedurii de dialog competitiv, comisia de negociere trebuie sa stabileasca cu investitorii privati selectati inclusiv repartizarea si balansarea riscurilor intre parteneri public si privat. Aceasta negociere se face insa numai in limitele mandatului acordat de conducatorul partenerului public. Prin urmare, in cazul dialogului competitiv, impartirea riscurilor si beneficiilor este in mare masura rezultatul negocierilor dintre parti.

Care sunt avantajele statului in derularea PPP? Dar dezavantajele?

Avantajele parteneriatelor public-private sunt multiple: solutii diverse de finantare privata a proiectelor publice, reducerea costurilor pentru administratiile centrale sau locale, utilizarea know-how-ului si a managementului privat in cadrul proiectelor publice, eficienta crescuta in dezvoltarea proiectului, o perioada de implementare mai mica, inovatie tehnica si un nivel mai ridicat al calitatii serviciilor furnizate. Insa cel mai mare interes este acela ca o parte din riscurile proiectului este transferata partenerului privat: pe langa riscul de proiectare si constructie, partenerul privat isi poate asuma si alte riscuri precum: riscul de finantare, riscul aparitiei unei situatii de de forta majora sau riscul uzurii morale. Nu in ultimul rand, un avantaj major pentru partenerul public este faptul ca, potrivit Legii nr. 178/2010, la finalizarea contractului, bunul realizat prin contractul de PPP este transferat cu titlu gratuit partenerului public in buna stare, exploatabil si liber de orice sarcina sau obligatie. Mai mult, astfel cum s-a subliniat in nenumarate randuri, Romania are nevoie de formula PPP pentru a spera in absorbtia integrala a fondurilor pe care Uniunea Europeana le aloca Romaniei.

Riscul principal al PPP consta in faptul ca fara o atenta reglementare si monitorizare a procedurii de selectie a partenerului privat si a derularii proiectelor de tip PPP, aceste proiecte pot deveni un mijloc periculos de “inghitire” a resurselor statului. Mai mult, experienta redusa a autoritatilor centrale si locale in acest domeniu reprezinta un serios impediment, intrucat procesul de pregatire a unui proiect PPP este complex si de lunga durata. De exemplu, in Marea Britanie, unul dintre statele cu expertiza vasta in acest domeniu, pregatirea unui contract PPP important dureaza aproximativ un an, in vederea atingerii scopului final al PPP: “Value for money” (valoare pentru fondurile investite).

Cum stau lucrurile din acelasi punct de vedere (avantaje/dezvantaje) pentru investitorul privat?

Parteneriatul public-privat reprezinta in mod cert o excelenta oportunitate de afaceri pentru companiile multinationale sau chiar nationale. In plus, Legea PPP prevede ca proprietatea intelectuala dobandita in procesul realizarii PPP apartine partenerului privat, daca contractul nu prevede altfel.

Cel mai important dezavantaj ar fi faptul ca modul de finantare a proiectului de PPP este in intregime privat, ceea ce presupune ca investitorul fie aduce resurse financiare proprii, fie trebuie sa le atraga. Aceasta in contextul in care partenerul public participa doar cu aport in natura.

Bineinteles, de principiu, legislatia PPP protejeaza in primul rand interesele partenerilor publici in derularea contractelor de PPP. Ramane insa ca fiecare investitor privat sa isi negocieze beneficiile atunci cand se organizeaza proceduri de dialog competitiv.