In privinta modernizarii normelor europene in domeniul concesiunilor, detaliem in continuare principalele aspecte vizate de propunerea de directiva a Comisiei Europene.
Propunerea de Directiva privind concesiunile acopera acordurile de parteneriat dintre un organism, de regula public, si o intreprindere, adesea privata, in care aceasta din urma isi asuma riscul operational legat de intretinerea sau dezvoltarea unor infrastructuri (porturi, distributia apei, parcari, drumuri pe care se percep taxe de drum etc.) sau de prestarea unor servicii de interes economic general (energie, sanatate, distributia si tratarea apei, eliminarea deseurilor etc.).
Propunerea vine in completarea regimului european al achizitiilor publice, domeniul sau de aplicare incluzand concesiunile de servicii, singurul tip de concesiuni care nu erau pana acum reglementate prin dispozitii de legislatie secundara. Normele propuse au scopul de a stabili un cadru juridic clar care sa asigure certitudinea juridica necesara autoritatilor publice in indeplinirea sarcinilor lor. Ele vizeaza garantarea accesului efectiv al tuturor intreprinderilor europene la piata concesiunilor, inclusiv al intreprinderilor mici si mijlocii si au, de asemenea, potentialul de a stimula dezvoltarea parteneriatelor public-private (denumite in continuare „P.P.P.”), concesiunile fiind unul dintre instrumentele preferate in acest scop.
In acest sens, Comisia propune:
Dispozitiile avute in vedere nu genereaza sarcini administrative excesive si se vor aplica numai concesiunilor de valori mari atunci cand exista un interes transfrontalier evident.
Contractele de concesiune stau la baza unei parti semnificative a activitatii economice la nivel comunitar. Cu toate acestea, faptul ca Statele Membre folosesc denumiri distincte pentru contractele de concesiune, precum si actuala lipsa de transparenta in procesul de atribuire a acestor contracte, fac dificila evaluarea sistematica si precisa a impactului lor economic si social. Conform studiilor efectuate in 7 State Membre, in cadrul a 4 sectoare principale (apa, deseuri, sanatate si transport), valoarea contractelor de concesiune atribuite a fost estimata la 138 miliarde de euro anual. Alte studii estimeaza ca peste 60% din contractele de P.P.P. din Europa pot fi calificate drept concesiuni.
Se poate observa ca acolo unde exista reguli clare, acestea sunt de obicei aplicate de catre autoritatile contractante. 50% din serviciile de gestionare a deseurilor in U.E. sunt concesiuni. In Jurnalul Oficial spaniol, in perioada 2006-2010 au fost publicate 6.169 anunturi de concesiuni, in Italia numai in 2008 au fost publicate 817, in timp ce in Franta exista aproximativ 10.000 de contracte de concesiune in derulare.
Spre deosebire de contractele de achizitii publice, care sunt reglementate de Directivele 2004/17/CE si 2004/18/CE si concesiunile de lucrari publice, reglementate partial de Directiva 2004/18/CE, atribuirea contractelor de concesiune de servicii nu este reglementata prin nicio norma clara si lipsita de ambiguitate, fiind guvernata numai de principiile generale ale transparentei si egalitatii de tratament din Tratatul de Functionare a U.E. (denumit in continuare „Tratatul”). Aceasta lacuna poate da nastere la denaturari semnificative ale pietei interne, cum ar fi atribuirea directa a contractelor fara concurenta (cu riscurile asociate de favoritism national, frauda si coruptie), si genereaza ineficiente considerabile.
Astfel, este posibil ca cetatenii U.E. sa nu beneficieze de servicii de calitate la cele mai bune preturi. Mai mult, operatorii economici (in special I.M.M.-urile) pot fi supusi discriminarii la atribuirea contractelor de concesiune, iar autoritatile publice nu pot asigura cheltuirea eficienta a banilor publici.
Problemele expuse mai sus afecteaza in mod fundamental functionarea eficienta a pietei interne a U.E.. Prin urmare, pentru a elimina discrepantele dintre regimurile nationale si pentru a asigura interpretarea unitara a principiilor Tratatului de catre Statele Membre, este necesara instituirea unui cadru legislativ la nivel comunitar. Acesta este modul cel mai adecvat de a depasi barierele existente pe piata U.E. a concesiunilor si de a asigura convergenta si conditii de concurenta echitabile la nivel comunitar, pentru a garanta, in final, libera circulatie a bunurilor si serviciilor in toate cele 27 de State Membre.
Evaluarea efectuata de Comisia Europeana arata ca normele si practicile Statelor Membre privind atribuirea contractelor de concesiune sunt extrem de diferite si ca principiile Tratatului nu sunt interpretate si aplicate in aceeasi maniera peste tot (cu titlu de exemplu, Germania, Belgia, Estonia, Regatul Unit al Marii Britanii, Finlanda, Grecia, Irlanda, Olanda nu au reglementari referitoare la concesiuni).
Evaluarea a aratat ca absenta sau insuficienta unor norme nationale de atribuire a concesiunilor impiedica integrarea pietelor nationale cu privire la concesiuni, creste riscul de favoritism national, frauda si coruptie si este totodata sursa de incalcare a principiilor prevazute de Tratat.
In plus, consultarea publica efectuata de Comisie arata ca o treime dintre participanti (in special intreprinderi, asociatii, autoritati publice) aveau cunostinta de cazuri de atribuire directa a contractelor de concesiune, cu incalcarea principiilor transparentei si concurentei. Atribuirea directa a contractelor de concesiune reprezinta o grava incalcare a principiilor Tratatului.
Curtea de Conturi a stabilit, de asemenea, ca achizitiile publice reprezinta principala sursa a erorilor (43%) in cheltuirea fondurilor de coeziune ale U.E., din care contractele de concesiune au o pondere semnificativa. In ultimii ani, unui numar mare de State Membre li s-au amanat sau anulat proiecte importante de infrastructura din cauza procedurilor neadecvate de atribuire a contractelor de concesiune.
In cele din urma, numarul in crestere de hotarari ale Curtii de Justitie a U.E. (denumita in continuare „Curtea”) in domeniul concesiunilor, incepand cu anul 2000, (25 de hotarari privesc in principal definirea notiunii de concesiune) arata ca situatia actuala este departe de a fi satisfacatoare si ca problemele nu pot fi abordate in mod adecvat de la caz la caz.
Intr-un moment in care cheltuirea banilor publici in mod eficient este imperioasa, se impune stabilirea unui cadru legal comunitar de natura a permite executarea de lucrari si prestarea de servicii in conditii de buna gestiune financiara si la cel mai bun raport calitate-pret. Acest lucru va fi realizat prin asigurarea concurentei la nivelul U.E. pentru concesiunile de valoare mare, pentru atribuirea carora li se vor acorda sanse egale de a castiga contractul celor mai eficienti prestatori.
Prin urmare, noile norme:
Conform dispozitiilor dreptului comunitar, inclusiv celor cuprinse in proiectul de Directiva privind concesiunile, autoritatile publice vor ramane complet libere sa execute sarcinile publice ce le revin prin utilizarea propriilor mijloace sau resurse.
Cu toate acestea, daca o autoritate publica decide sa externalizeze serviciile (e.g. unei companii private) si incheie un contract cu o astfel de entitate, prevederile noii Directive vor trebui respectate.
Autoritatile publice din fiecare Stat Membru trebuie sa-si pastreze posibilitatea de a defini si pune in aplicare obligatiile aferente serviciului public si de a organiza prestarea de servicii de interes general.
Prin stabilirea obligatiilor cu privire la serviciile publice, autoritatile publice raman libere sa defineasca toate caracteristicile serviciilor ce urmeaza a fi prestate, inclusiv orice conditii referitoare la calitatea serviciului, in scopul de a-si urmari obiectivele de politica publica.
Obligatiile aferente serviciului public sunt definite ca “cerinte specifice impuse de catre autoritatile publice prestatorului de servicii pentru a se asigura ca anumite obiective de interes public sunt indeplinite, de exemplu, in materie de transport aerian, feroviar, rutier si in materie de energie. Aceste obligatii pot fi aplicate la nivel national, regional sau de comunitate”.
Potrivit Comisiei Europene, simpla fundamentare pe jurisprudenta existenta a Curtii nu este suficienta, deoarece nu abordeaza multe dintre problemele legate de atribuirea contractelor de concesiune.
O comunicare interpretativa ar preciza punctul de vedere al Comisiei cu privire la legislatia U.E. aplicabila si la jurisprudenta Curtii in materie de concesiuni, dar nu ar putea stabili noi reguli. Aceasta clarificare a principiilor din Tratat ar angaja doar Comisia, nefiind opozabila tertelor persoane. Atat in anul 2000, cat si in anul 2008, Comisia a adoptat comunicari referitoare la contractele de concesiune. Niciuna dintre aceste comunicari nu a imbunatatit starea de incertitudine juridica si nu a abordat situatia barierelor existente in atribuirea contractelor de concesiune in Statele Membre. Acesta este motivul pentru care este necesara adoptarea unui cadru legislativ la nivel comunitar.
Concesiunile au caracteristici specifice fata de contractele de achizitie publica, ceea ce justifica reguli de atribuire speciale si mai flexibile. Contractele de concesiune au, de regula, o valoare mare, fiind contracte complexe si de lunga durata, ce necesita o flexibilitate corespunzatoare in timpul procedurii de atribuire pentru a asigura cel mai bun rezultat posibil.
O propunere separata pentru concesiuni faciliteaza distinctia dintre regulile aplicabile concesiunilor si cele aplicabile contractelor de achizitie publica si, prin urmare, le face mai facil de utilizat.
In plus, o propunere cu privire la concesiuni se adreseaza autoritatilor contractante si operatorilor economici care sunt in mod deosebit interesati de piata concesiunilor (si care nu sunt neaparat activi si pe piata contractelor de achizitie publica).
Propunerea de Directiva vizeaza, in principal, urmatoarele aspecte:
Contrar a ceea ce a fost stabilit pentru contractele de achizitii publice, normele privind concesiunile nu reglementeaza o procedura de atribuire specifica. Statele Membre vor fi cele care vor stabili procedurile aplicabile pentru atribuirea contractelor de concesiune cu respectarea unor norme generale privind criteriile de selectie si atribuire si a garantiilor procedurale.
In prezent, inexistenta unei obligatii clare la nivel european de a publica anunturi privind procedurile de concesiune de servicii impiedica accesul transfrontalier al intreprinderilor, in special al I.M.M.-urilor, la oportunitatile de afaceri de pe piata interna.
Propunerea are ca scop facilitarea acestui acces pentru toti operatorii economici, inclusiv pentru I.M.M.-uri. Companiile mari au, de obicei, mijloacele pentru a obtine informatii cu privire la oportunitatile de afaceri din U.E.. I.M.M.-urile, care nu dispun de aceleasi mijloace, sunt cele care ar beneficia cel mai mult de publicarea unui anunt de concesiune in Jurnalul Oficial al U.E.. Acestea vor fi in masura sa decida daca si cum sa se organizeze (grup de I.M.M.-uri, asociere cu companiile locale, subcontractare etc.), pentru a profita de noile oportunitati. In plus, normele propuse pentru atribuirea contractelor de concesiune nu vor impune noi obligatii nejustificate sau costuri excesive in sarcina I.M.M.-urilor.
In conformitate cu studiile disponibile cu privire la impactul economic al legislatiei privind achizitiile publice, se pare ca, desi normele detaliate genereaza in mod obligatoriu anumite costuri suplimentare (e.g. costurile de publicare, prelucrare si evaluare a unui numar mai mare de oferte), o concurenta mai intensa si o mai mare siguranta juridica imbunatatesc raportul calitate-pret pentru achizitori (in medie cu 5%). In special, costurile suplimentare sunt compensate de costuri de tranzactie mai mici in prestarea transfrontaliera a serviciilor, eficienta sporita si cresterea numarului de oportunitati de afaceri ce rezulta din armonizarea normelor la nivel comunitar. Efectul net va fi unul pozitiv pentru intreprinderi, dar in special pentru I.M.M.-uri. Acelasi fenomen in ceea ce priveste valoarea economica este preconizat si in cazul concesiunilor.
Concesiunile care implica parteneri privati constituie o forma specifica de P.P.P.. Desi nu a fost definit in legislatia U.E. privind achizitiile publice, prin “P.P.P.” se intelege, de regula, cooperarea dintre o autoritate publica si un partener privat, in care acesta din urma suporta riscurile care sunt in mod traditional suportate de catre sectorul public si contribuie adesea la finantarea proiectului. Unele P.P.P.-uri sunt structurate sub forma unor contracte de achizitie publica, dar majoritatea P.P.P.-urilor imbraca forma contractelor de concesiune. Pe baza estimarilor efectuate de catre Comisie, peste 60% din toate contractele de P.P.P. pot fi calificate drept contracte de concesiune.
Propunerea de Directiva nu impune un criteriu anume pentru atribuirea contractelor de concesiune. Astfel, se prevede doar stabilirea unor criterii obiective, nediscriminatorii si care sa aiba legatura cu obiectul concesiunii. Autoritatile contractante pot, in aceste limite, sa stabileasca acele criterii pe care le considera potrivite pentru atribuirea contractului de concesiune, in special cele referitoare la calitatea serviciilor sau lucrarilor, protectia mediului sau chiar considerente de ordin social.
Cu toate ca potrivit propunerii de Directiva criteriul de atribuire trebuie sa aduca un beneficiu economic autoritatii publice, aceasta nu impune utilizarea criteriului „pretul cel mai scazut”, care, in majoritatea cazurilor, nu permite luarea in considerare a complexitatii unor astfel de contracte.
Noua Directiva nu va avea efect retroactiv. Contractele de concesiune aflate in derulare la momentul intrarii in vigoare a Directivei nu vor fi afectate pe intreaga durata contractuala. Cu toate acestea, o prelungire a duratei lor poate fi calificata drept un contract nou de concesiune si, prin urmare, va trebui sa respecte prevederile noii Directive, odata ce aceasta din urma intra in vigoare.
Propunerea va clarifica, in conformitate cu jurisprudenta Curtii, ce reprezinta o modificare substantiala a contractului pe durata executarii acestuia si in ce cazuri o astfel de modificare poate fi calificata drept un nou contract.
De asemenea, se va asigura o “sfera de siguranta” pentru modificarile minore ale contractului (cele care nu depasesc pragul prevazut in propunere si care sunt inferioare procentului de 5% din pretul contractului initial), care vor fi intotdeauna acceptabile.
Nu in ultimul rand, se va clarifica sfera clauzelor contractuale acceptabile si se vor stabili conditiile in care se poate modifica substantial contractul in considerarea circumstantelor imprevizibile.
Asistăm clienții în proiecte de achiziții publice, sectoriale, concesiuni și PPP, în toate etapele procedurii de atribuire și pe parcursul executării contractelor.
Vizitează site-ul Vass lawyers→