La data de 4 octombrie 2011, Comisia Europeana a adoptat Documentul de lucru al serviciilor Comisiei cu privire la aplicarea legislatiei U.E. privind achizitiile publice in cazul raporturilor dintre autoritatile contractante („cooperare public-public”).
Documentul de lucru constituie un text orientativ elaborat de serviciile Comisiei si nu poate fi considerat ca avand caracter obligatoriu pentru aceasta institutie, interpretarea legislatiei comunitare fiind de competenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene (denumita in continuare „C.J.U.E.” sau „Curtea”).
Scopul Documentului este de a clarifica cazurile in care se aplica directivele U.E. privind achizitiile publice pentru cooperarea dintre autoritatile contractante, oferind in acest sens o prezentare generala a jurisprudentei C.J.U.E..
Principiul general
Ca regula generala, legislatia comunitara privind achizitiile publice isi gaseste aplicabilitate ori de cate ori entitatile si autoritatile contractante incheie contracte cu titlu oneros cu o alta persoana juridica. Nu prezinta relevanta, asadar, daca contractantul este privat sau public. Chiar prevederile Directivelor includ „entitatea publica” in definitia „executantului de lucrari”, „furnizorului” si „prestatorului de servicii”.
Astfel, in considerarea celor de mai sus, C.J.U.E. a statuat in sensul ca, pentru aplicarea normelor U.E. privind achizitiile publice, „este suficient, in principiu, ca respectivul contract sa fie incheiat intre o autoritate locala si o persoana distincta de aceasta din punct de vedere juridic”.
Situatii exceptate de la aplicarea legislatiei achizitiilor publice
Din categoria situatiilor ce deroga de la regula generala fac parte, pe de o parte, cele care implica exclusiv utilizarea resurselor proprii ale autoritatii contractante, iar pe de alta parte, cele in care, desi se incheie contracte cu titlu oneros intre autoritatile contractante, sunt indeplinite anumite conditii statuate in jurisprudenta Curtii.
Prin utilizarea resurselor proprii se intelege ca:
- toate resursele necesare pentru indeplinirea sarcinii publice sunt la dispozitia autoritatii contractante, in cadrul acesteia (e.g. un consiliu municipal furnizeaza servicii de transport pe teritoriul sau prin serviciul sau intern de transporturi);
- mai multe autoritati contractante isi acorda asistenta reciproca (e.g. un acord cu caracter general, intre orase invecinate, prin care ansamblurile muzicale proprii participa la sarbatorile celuilalt oras).
In privinta celei de-a doua ipoteze, ce presupune incheierea unui contract cu titlu oneros, cooperarea poate imbraca doua forme:
- cooperare verticala/institutionalizata caracterizata prin controlul comun asupra unei terte parti insarcinate cu indeplinirea sarcinii de interes public;
- cooperare orizontala/neinstitutionalizata ce poate fi realizata fara infiintarea unei noi entitati sau fara a exista o entitate desemnata in mod special.
Cooperarea verticala/institutionalizata
C.J.U.E. a stabilit in cauza Teckal cele doua criterii cumulative pentru exceptarea de la normele comunitare privind achizitiile publice a raporturilor dintre o autoritate contractanta si o alta persoana juridica, astfel:
- autoritatea contractanta sa exercite asupra persoanei juridice un control similar celui pe care il exercita asupra propriilor servicii;
- persoana juridica sa isi desfasoare cea mai mare parte a activitatilor sale cu autoritatea contractanta sau autoritatile contractante care detin controlul.
Criteriile mentionate au fost extinse si la situatia cooperarii public-public, statuandu-se ca acestea pot fi indeplinite in comun de mai multe autoritati contractante. Cu titlu exemplificativ, se face referire la doua consilii municipale care presteaza servicii de transport pe teritoriul lor prin compania de transporturi pe care o detin in comun si o controleaza integral.
In aceeasi ordine de idei, Documentul de lucru face trimitere la jurisprudenta comunitara potrivit careia o autoritate contractanta nu poate exercita controlul intern asupra unei entitati in cazul in care una sau mai multe intreprinderi private se numara printre detinatorii respectivei entitati. Existenta participatiei private se stabileste la momentul atribuirii contractului. Cu toate acestea, in masura in care un contract este atribuit fara o procedura competitiva, prin aplicarea exceptiei pentru entitati interne, achizitionarea ulterioara a unei participatii la societate de catre investitori privati, pe perioada de derulare a contractului, ar constitui o modificare a unei conditii fundamentale a atribuirii contractului. Contractul ar trebui sa faca, asadar, obiectul unei proceduri competitive.
(i) Primul criteriu Teckal – controlul comun exercitat de mai multe autoritati contractante asupra unei entitati interne
Sub acest aspect, Curtea a retinut in jurisprudenta sa faptul ca „in situatia in care o autoritate publica devine asociat minoritar al unei societati pe actiuni cu capital integral public pentru a-i atribui gestiunea unui serviciu public, controlul pe care autoritatile publice asociate in cadrul respectivei societati il exercita asupra acesteia poate fi calificat drept analog controlului pe care acestea il exercita asupra propriilor servicii atunci cand este exercitat impreuna de aceste autoritati”.
Bineinteles ca nu este suficient ca acest control sa existe asupra entitatii interne, ci trebuie sa fie si amplu. In acest sens, au fost considerate drept edificatoare:
- constituirea organelor de decizie ale concesionarului exclusiv din reprezentanti ai autoritatilor contractante (Cauza C-324/07, Coditel Brabant SA/Commune d’Uccle si Region de Bruxelles-Capitale);
- organizarea entitatii interne sub forma unei societati cooperative intercomunale, iar nu a unei societati pe actiuni (Cauza C-324/07, Coditel Brabant SA/Commune d’Uccle si Region de Bruxelles-Capitale).
Indeplinirea primului criteriu Teckal este sustinuta si de lipsa de orientare catre piata a entitatii controlate. Aceasta poate fi prezumata atunci cand sfera de aplicare geografica a activitatilor entitatii controlate este limitata la teritoriul autoritatilor contractante care o detin, sfera activitatilor (obiectul de activitate) fiind restransa la indeplinirea de sarcini pentru respectivele autoritati. Entitatea controlata poate stabili relatii cu intreprinderi din sectorul privat conditionat de caracterul auxiliar al acestora fata de activitatile principale ale entitatii care trebuie sa ramana circumscrise gestionarii serviciilor publice (Cauza C-573/07, Sea SRL/Comune di Ponte Nossa).
(ii) Al doilea criteriu Teckal – limitarea majoritatii activitatilor entitatii interne la sarcinile conferite de autoritatile contractante care detin controlul
Jurisprudenta C.J.U.E. are rolul fundamental de a defini notiunea de „cea mai mare parte a activitatilor” entitatii interne. Cerinta este considerata a fi indeplinita doar daca activitatile entitatii interne sunt destinate in principal autoritatii contractante, orice alte activitati avand o importanta marginala. In acest context, prezinta relevanta toate activitatile pe care entitatea interna le desfasoara ca parte a unui contract atribuit de autoritatile contractante.
Cooperarea orizontala/neinstitutionalizata
Potrivit jurisprudentei europene, pentru ca acordurile incheiate intre mai multe autoritati contractante sa nu intre sub incidenta legislatiei achizitiilor publice, trebuie indeplinite in mod cumulativ urmatoarele conditii:
- intelegerea sa implice doar autoritati contractante, fara sa existe o participare de capital privat;
- acordul sa aiba natura unei cooperari reale ce vizeaza indeplinirea unei sarcini comune, spre deosebire de contractul de achizitie publica ce presupune indeplinirea de catre o parte contractanta a unei anumite sarcini contra cost;
- cooperarea sa fie guvernata exclusiv de interesul public si sa nu vizeze activitati ce urmeaza a fi oferite pe piata libera; in acest sens, se mentioneaza cu titlu de exemplu ipoteza in care entitatile participante la un acord de cooperare ar construi o instalatie de incinerare a deseurilor cu o capacitate peste nevoile proprii, cu scopul de a vinde pe piata deschisa capacitatea neutilizata in scopul obtinerii de profit.
Alte raporturi de tip public-public
(i) Redistribuirea competentelor intre autoritatile publice
O alta situatie careia nu i se aplica prevederile legale in materia achizitiilor publice priveste transferul competentei pentru o anumita sarcina publica de la o autoritate contractanta la alta.
In aceasta privinta, Curtea a retinut ca un astfel de transfer nu are loc atunci cand:
- entitatea publica care detinea initial competenta ramane in principal responsabila de un proiect intrucat aceasta are obligatia legala de a asigura indeplinirea sarcinii;
- noua entitate poate lua masuri relevante din punct de vedere juridic doar dupa ce entitatea publica care detinea intial competenta si-a dat aprobarea;
- noua entitate este finantata de catre entitatea publica ce avea initial competenta de a indeplini sarcinile, astfel incat aceasta nu are nicio marja de manevra.
Concluzionand, fata de cele de mai sus, se poate afirma ca legislatia U.E. privind achizitiile publice nu s-ar aplica daca mai multe autoritati publice ar decide sa creeze o entitate noua careia sa ii transfere complet o anumita competenta sau daca o autoritate publica ar decide sa transfere competenta sa unei entitati deja existente, iar sarcina publica ar fi apoi executata de beneficiarul transferului in mod complet independent si pe propria raspundere, autoritatile publice care transfera competenta nepastrand niciun control asupra serviciului.
(ii) Alocarea necontractuala de sarcini
In cauza Tragsa (Cauza C-295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)/Transformación Agraria SA (Tragsa) si Administración del Estado), C.J.U.E. a stabilit ca raporturile dintre intreprinderea publica Tragsa si autoritatile contractante care au folosit serviciile sale nu intra sub incidenta legislatiei achizitiilor publice deoarece nu au fost de natura contractuala, ci au avut un caracter intern, de dependenta si subordonare. Astfel, intreprinderea publica a fost obligata prin lege sa execute solicitarile autoritatii contractante avand in vedere ca a actionat ca instrument si serviciu tehnic al autoritatii respective, neavand putere de decizie in privinta acceptarii unui angajament sau a tarifului pentru serviciile sale.
(iii) Drepturi exclusive
In masura in care o autoritate contractanta detine un drept exclusiv in virtutea art. 18 din Directiva 2004/18/CE, celelalte autoritati contractante ii pot atribui numai acestei entitati contractele pentru serviciile respective. Se evita, astfel, in mod firesc, procedurile de atribuire competitive in cazurile in care, fata de existenta unui drept exclusiv, contractul in cauza poate fi atribuit in final unei singure entitati.
(iv) Acordurile de achizitie in comun sau centralizate
Raporturile dintre autoritatile contractante si organismul central de achizitie nu sunt supuse niciunei proceduri de atribuire, ramanand bineinteles obligatia ca organismul central de achizitie sa atribuie contractele in conformitate cu legislatia U.E. privind achizitiile publice.
