Cele 7 pacate ale achizitiilor publice

Av. Iulia Vass, VASS Lawyers

Despre achizitii publice s-a vorbit mult in anul 2009, iar subiectele de discutie au tinut prima pagina a ziarelor: de la marile cazuri de coruptie in atribuirea contractelor publice pana la numeroasele modificari legislative din domeniu.
Mai mult, achizitiile publice au fost adeseori invocate in contextul relatiei de cauzalitate cu intarzierea proiectelor de infrastructura: de la apelul deznadajduit al constructorilor pentru plata facturilor restante pana la insistentele recomandari de clarificare a cadrului legal aplicabil parteneriatului public-privat.

In mare parte, aceste probleme sunt reale si au nevoie de o solutionare rapida. Prin urmare, lista celor 7 pacate ale achizitiilor publice prezentate in continuare reprezinta o radiografie a problemelor identificate in procedura de cheltuire a banilor publici.

1. Instabilitatea legislativa
In prima parte a acestui an sistemul a fost totalmente bulversat de cele trei modificari si completari ale OUG nr. 34/2006, actul care sta la baza legislatiei achizitiilor publice si concesiunilor. In plus, se impune sa remarcam faptul ca toate aceste modificari s-au facut prin ordonante de urgenta, vocea Legislativului in creionarea legislatiei achizitiilor publice fiind redusa la tacere, iar consultarile publice fiind aproape inexistente.
Noutatile nu s-au oprit insa aici. Au fost modificate normele referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica prin mijloace electronice. S-au abrogat ordinul prin care fusese aprobat Ghidul pentru atribuirea contractelor de achizitii publice si asa-zisul ordin FIDIC. Avem o noua reglementare privind supravegherea modului de atribuire a achizitiilor publice. S-au accelerat platile catre subcontractori. Au fost modificate pragurile privind verificarea aspectelor procedurale in domeniul achizitiilor publice. S-a infiintat Consiliul pentru Rationalizarea Cheltuielilor Publice si, nu in ultimul rand, de curand au fost completate si modificate normele de aplicare a OUG nr. 34/2006.

Cine, ce obligatii mai are? Cine, ce drepturi mai are? Deopotriva autoritati contractante si operatori economici sunt derutati de avalansa de noutati legislative din acest domeniu. Nici nu e de mirare ca in primele luni ale anului 2009 numarul contestatiilor depuse la CNSC a crescut cu 23% fata de aceeasi perioada a anului 2008, astfel cum arata de curand presedintele CNSC, Mihai Prisacariu.

2. Formularea si solutionarea contestatiilor, o nebuloasa
Modificarea prevederilor legale referitoare la solutionarea contestatiilor din luna martie 2009, urmata de revenirea la unele dispozitii anterioare, in luna iunie 2009, la solicitarea Comisiei Europene, i-au descumpanit pe participantii la sistemul achizitiilor publice. Desi mare parte a acestor modificari au fost necesare si utile, increngatura dispozitiilor legale aplicabile a devenit dificil de interpretat si de aplicat, in special cu privire la taxe, termene, suspendarea procedurii sau nulitatea contractului incheiat cu nerespectarea prevederilor legale. Prin urmare, a tine pasul cu reglementarile in vigoare a devenit o adevarata provocare pentru operatorii economici care, considerandu-se lezati de masu-rile luate de autoritatile contractante in procesul de atribuire a contractelor publice, au dorit sa formuleze contestatii sau actiuni in instanta in aceasta perioada.

3. Inlocuirea Ghidului achizitiilor publice cu un Manual contra cost
Dat fiind periplul de schimbari legislative din prima parte a acestui an, la inceputul lunii mai 2009 a fost abrogat Ordinul presedintelui ANRMAP, prin care fusese aprobat in anul 2006 deja desuetul Ghid pentru atribuirea contractelor de achizitie publica. Disparitia din circuitul nostru legislativ a ceea ce a fost considerata de multi functionari publici „biblia achizitiilor publice” a lasat un vid pentru compartimentele interne responsabile cu atribuirea contractelor de achizitie publica. De aceea, publicarea in format electronic pe site-ul ANRMAP a unei editii revizuite a Ghidului pentru atribuirea contractelor de achizitie publica ar fi de un real folos pentru toti participantii la sistemul achizitiilor publice.

ANRMAP a venit insa in sprijinul participantilor la sistemul achizitiilor publice prin publicarea, la data de 12 mai 2009, a Manualului operational pentru atribuirea contractelor de achizitie publica. O initiativa excelenta, cu exemple si spete utile, care are insa trei importante neajunsuri: nu este disponibil si in format electronic; manualul costa 50 de lei si se poate achizitiona doar de la ANRMAP; s-a publicat doar volumul I, iar problematica abordata nu clarifica aspecte esentiale ale procedurii de achizitie publica.

4. Lipsa unui cadru legal coerent pentru parteneriatele public-private institutionale
In contextul crizei economice, multe voci, printre care si cea a Patronatului National Roman, au solicitat Guvernului inca de la inceputul acestui an sa aiba in vedere, in cadrul programului anti-criza, „urgentarea aparitiei legii parteneriatului public-privat, care ar permite dezvoltarea infrastructurii intr-un timp foarte scurt”. Desi in luna mai 2009 premierul Emil Boc anunta ca legea parteneriatului public-privat va intra curand in prima lectura in guvern, acest act normativ se lasa inca asteptat.

Intre timp insa, s-a facut un pas inainte in privinta parteneriatelor public-private contractuale, prin publicarea, la data de 27 iulie 2009, a Ordinului nr. 1.517/9.574/2009 privind aprobarea Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrari publice si servicii in Romania. Potrivit introducerii Ghidului, Guvernul a considerat utila promovarea acestui Ghid „intrucat a sesizat faptul ca, in acest moment, cadrul legislativ in materia concesiunilor este incomplet – nefiind promovata o legislatie tertiara in domeniu, in mod similar cu materia achizitiilor publice – acest lucru obstructionand derularea in cele mai bune conditii a proiectelor de acest gen”. Prima editie a acestui Ghid, care va fi revizuita periodic, in functie de modificarile legislative si de feed-back-ul utilizatorilor, este disponibila in format electronic pe pagina de Internet a Ministerului Finantelor Publice, sectiunea Parteneriat Public-Privat.

5. Plus 50% din valoarea contractului
Legea se interpreteaza si se aplica in spiritul ei. Scopul legislatiei achizitiilor publice este prevazut fara echivoc de art. 2 alin. (1) din OUG nr. 34/2006. Acesta este, inter alia, promovarea concurentei intre operatorii economici, asigurarea utilizarii eficiente a fondurilor publice, garantarea tratamentului egal si nediscriminarea operatorilor economici. Or, tocmai acest scop este deseori deturnat prin modul de aplicare a art. 122 lit. i) din OUG nr. 34/2006. In anumite conditii, acest articol permite autoritatilor contractante suplimentarea valorii contractului de servicii sau de lucrari cu 50% din valoarea contractului initial, printr-o simpla negociere, fara publicarea prealabila a unui anunt de participare. De principiu, acest lucru este permis atunci cand, datorita unor „circumstante imprevizibile”, a devenit necesara achizitionarea unor lucrari sau servicii suplimentare/aditionale. Din nefericire, dispozitia legala reprezinta o „portita” legislativa pentru cei care oferteaza preturi foarte mici, bazandu-se pe suplimentarea ulterioara a valorii contractului. Aceasta practica contravine insusi scopului legislatiei achizitiilor publice, afectand in mod grav libera concurenta intre operatorii economici.

Un semnal pozitiv s-a dat insa prin modificarea normelor de aplicare a OUG nr. 34/2006, care reglementeaza mult mai strict problema declararii inacceptabile a ofertelor cu un pret neobisnuit de scazut.

6. Birocratia excesiva
Birocratia excesiva in domeniul achizitiilor publice, coroborata cu imaginea coruptiei generalizate in cheltuirea banilor publici sunt de natura a inhiba concurenta intre operatorii economici. Foarte multi potentiali ofertanti au convingerea ca participarea la licitatii publice reprezinta un demers neprofitabil, din cauza sanselor de succes reduse si a costurilor mari implicate de etapa ofertarii.

Un exemplu elocvent in acest sens sunt ofertele care pot ajunge pana la mii de pagini, solicitate in trei pana la sapte exemplare si care, mai mult, trebuie semnate si stampilate pe fiecare pagina. Pe de alta parte, zecile de aprobari, avize si semnaturi necesare pentru demararea unei proceduri de achizitie publica amana in mod implacabil demararea proiectelor publice.

7. Opacitatea si ineficienta utilizarii fondurilor publice
Doua principii care stau la insasi temelia achizitiilor publice sunt cele ale transparentei si eficientei utilizarii fondurilor publice. In acest sens, in luna aprilie 2009, Institutul de Politici Publice tragea un important semnal de alarma prin studiul intitulat „Transparenta procesului de achizitii publice in administratia locala din Romania: provocari, obstacole, lectii invatate”. Potrivit acestui studiu, „procesul de achizitii publice reprezinta un domeniu unde atat functionarii publici, cat si decidentii politici manifesta inca o reticenta in a comunica deschis toate informatiile solicitate, mai ales acolo unde aceste informatii vizeaza anumite contracte de achizitii, componenta comisiilor de evaluare a ofertelor etc., detalii care, in masura in care sunt coroborate cu informatii obtinute din alte surse, ar putea determina identificarea unor probleme (ex: potentiale conflicte de interese)”.

Relevant in sensul ineficientei utilizarii fondurilor publice este studiul de caz referitor la reabilitarea stadionului „Lia Manoliu”, potrivit caruia, fata de suma totala aprobata pentru acest proiect, de peste 176 de milioane de euro, suma cheltuita pentru stadionul similar din Frankfurt, Commerzbank Arena, cu o suprafata mai mare decat cea a viitorului „Lia Manoliu”, a fost cu 50 de milioane de euro mai mica, respectiv de 126 de milioane de euro. Mai mult, se pare ca arhitectii si constructorul celor doua stadioane au fost aceiasi.

Concluzie
Desi s-au facut eforturi reale in sensul fluidizarii sistemului de achizitii publice si alinierii acestuia la standardele europene, ne lipseste inca o strategie pe termen lung. Doar prin masuri legislative coerente si predictibile, pe de o parte, si o intransigenta monitorizare a modului de cheltuire a banilor publici, pe de alta parte, vom putea sustine ca in Romania se respecta principiile europene care stau la baza achizitiilor publice: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoasterea reciproca, transparenta, proportionalitatea, eficienta uilizarii fondurilor publice si asumarea raspunderii.

Publicat in Saptamana Financiara